自2012年9月《國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見》（以下簡稱《均衡意見》）印發(fā)，要求“實(shí)施學(xué)區(qū)化管理”以來，黨和國家倡導(dǎo)學(xué)區(qū)制改革已有10年歷程。為了清晰地掌握此項(xiàng)改革的進(jìn)展，本研究在教育部基礎(chǔ)教育司的指導(dǎo)下，對我國學(xué)區(qū)制改革進(jìn)行了系統(tǒng)的實(shí)證調(diào)研。本研究采用分層典型性抽樣案例調(diào)查法，將全國按照東中西和東北部分地區(qū)的劃分方式分層次地對試行學(xué)區(qū)制改革取得較多成就的地區(qū)進(jìn)行省（直轄市）、市、區(qū)三級抽樣；同時(shí)采用訪談法，與負(fù)責(zé)此項(xiàng)改革的各級領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)行人員以及學(xué)校校長、教師和學(xué)生及家長進(jìn)行分類座談和重點(diǎn)訪談。本研究根據(jù)黨和國家的政策要求，針對調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的主要問題，提出相應(yīng)的思考與建議，為未來一個(gè)時(shí)期深化我國學(xué)區(qū)制改革提供參考。
新時(shí)代我國學(xué)區(qū)制改革的概述
認(rèn)識學(xué)區(qū)制的本質(zhì)是科學(xué)推行學(xué)區(qū)制改革的前提與基礎(chǔ)，新時(shí)代我國學(xué)區(qū)制改革具有以下特征。
（一）學(xué)區(qū)制改革的本質(zhì)
目前，各地學(xué)區(qū)制改革的設(shè)計(jì)并不相同，學(xué)區(qū)的定位與功能也不統(tǒng)一，但其本質(zhì)基本包括兩個(gè)方面。一方面，學(xué)區(qū)制首先是一項(xiàng)機(jī)制改革。機(jī)制借喻有機(jī)體的機(jī)理，指事物內(nèi)部各部分的相互關(guān)系。機(jī)制改革是指在不打破學(xué)?，F(xiàn)有建制和隸屬關(guān)系的前提下，突破其圍墻壁壘，優(yōu)化義務(wù)教育階段中小學(xué)辦學(xué)資源配置。因其改革難度低、投入少、見效快，我國各地以機(jī)制為主的學(xué)區(qū)制改革比較普遍，北京、上海、廣東、遼寧、陜西和山西的學(xué)區(qū)制改革都是以機(jī)制改革為主。另一方面，學(xué)區(qū)制是一項(xiàng)體制改革。體制是政治術(shù)語，通常指組織形式制度。體制改革將改變原有的組織結(jié)構(gòu)或者組織形式。由于體制改革相對機(jī)制改革投入高、難度大，因而通常在地域廣、小學(xué)和初中數(shù)量較大的市區(qū)才會為減輕地方政府教育管理行政負(fù)擔(dān)而采取以體制為主的改革。如北京市海淀區(qū)和陜西省渭南市采取了以體制為主的學(xué)區(qū)制改革。我國地方推行的學(xué)區(qū)制改革，往往既有體制改革的成分，又有機(jī)制改革的成分，通常情況下，實(shí)體學(xué)區(qū)是以體制為主伴有機(jī)制改革，其負(fù)責(zé)人通常為學(xué)區(qū)的法人；非實(shí)體學(xué)區(qū)是以機(jī)制為主伴有組織形式的變化，其負(fù)責(zé)人通常由名校校長兼任。無論作為體制改革，還是機(jī)制改革，在管理學(xué)意義上，學(xué)區(qū)制都可以被視為我國地方教育行政管理的一種制度延伸，學(xué)區(qū)則為協(xié)助政府管理教育的輔助組織；學(xué)區(qū)制還是地方教育行政部門實(shí)現(xiàn)自身職能從“管理”向“治理”轉(zhuǎn)變的一項(xiàng)制度探索，學(xué)區(qū)則是促進(jìn)地方政府主導(dǎo)教育發(fā)展與學(xué)校自主辦學(xué)相互銜接的一個(gè)交互平臺。
（二）學(xué)區(qū)制改革的價(jià)值取向
我國的學(xué)區(qū)制改革以學(xué)區(qū)化治理為導(dǎo)向，“學(xué)區(qū)化辦學(xué)”“學(xué)區(qū)化管理”“學(xué)區(qū)化治理”等概念相繼出現(xiàn)在2014年1月發(fā)布的《教育部關(guān)于進(jìn)一步做好小學(xué)升入初中免試就近入學(xué)工作的實(shí)施意見》（以下簡稱《入學(xué)意見》）、2017年9月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于深化教育體制機(jī)制改革的意見》和2020年9月發(fā)布的《教育部等八部門關(guān)于進(jìn)一步激發(fā)中小學(xué)辦學(xué)活力的若干意見》（以下簡稱《活力意見》）等政策文件中?！盎奔劝ㄟ^程又包括結(jié)果，因此，我國的“學(xué)區(qū)化”應(yīng)包括三層含義：“基于學(xué)區(qū)”“在學(xué)區(qū)中”和“為了學(xué)區(qū)的發(fā)展”。“基于學(xué)區(qū)”是指學(xué)區(qū)治理方案的設(shè)計(jì)要以學(xué)區(qū)教育發(fā)展現(xiàn)狀和學(xué)區(qū)可調(diào)配的資源為基礎(chǔ)，不能脫離實(shí)際，學(xué)區(qū)管理人員的聘用要來自學(xué)區(qū)；“在學(xué)區(qū)中”是指學(xué)區(qū)內(nèi)的中小學(xué)教育發(fā)展充分依賴學(xué)區(qū)內(nèi)的各種組織和各類資源，學(xué)區(qū)治理要吸納學(xué)區(qū)內(nèi)社會力量參與，以實(shí)現(xiàn)多方共治；“為了學(xué)區(qū)的發(fā)展”是指學(xué)區(qū)內(nèi)教育的發(fā)展要與學(xué)區(qū)中人的發(fā)展、學(xué)區(qū)內(nèi)各行各業(yè)的整體發(fā)展密切結(jié)合。治理具有三大特征：起點(diǎn)上主體多元、過程中協(xié)商共議、結(jié)果上規(guī)范可操作。學(xué)區(qū)治理則突破了傳統(tǒng)學(xué)校封閉式管理的各自為政走向開放式系統(tǒng)辦學(xué)，學(xué)區(qū)治理的主體多元；由于學(xué)區(qū)治理過程規(guī)則共同制定，決策協(xié)商共議，這極大地促進(jìn)了各主體形成合作關(guān)系，進(jìn)而淡化了彼此的競爭關(guān)系；相應(yīng)地，學(xué)區(qū)治理效果更佳，決策更容易得到擁護(hù)和執(zhí)行，學(xué)區(qū)工作可以順利開展并及時(shí)得以調(diào)整。
（三）學(xué)區(qū)制改革的主要目標(biāo)與任務(wù)
《均衡意見》要求，我國學(xué)區(qū)制改革的目標(biāo)是“擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)教育資源覆蓋面”“整體提升學(xué)校辦學(xué)水平”。新時(shí)代我國義務(wù)教育發(fā)展的主要矛盾是人民對優(yōu)質(zhì)義務(wù)教育日益增長的需求與其發(fā)展不均衡不充分之間的矛盾，即人民群眾已經(jīng)不滿足于其子女“有學(xué)上”，還要求能夠“上好學(xué)”，尤其是在限制擇校的制度背景下，迫切需要能夠“就近上好學(xué)”。事實(shí)上，我國義務(wù)教育已經(jīng)實(shí)現(xiàn)基本均衡，“截至2020年底，全國累計(jì)已有26個(gè)省份、2809個(gè)縣實(shí)現(xiàn)縣域義務(wù)教育基本均衡發(fā)展，縣數(shù)占比96.8%”，下一步必然要朝著優(yōu)質(zhì)均衡的發(fā)展目標(biāo)邁進(jìn)。為了辦人民滿意的義務(wù)教育，《入學(xué)意見》對我國學(xué)區(qū)制改革的首要任務(wù)作出規(guī)定：“推動學(xué)區(qū)內(nèi)學(xué)校之間校長教師均衡配置，促進(jìn)設(shè)施設(shè)備和運(yùn)動場地等教育教學(xué)資源充分共享”“全面提升學(xué)區(qū)內(nèi)教學(xué)管理、教師培訓(xùn)、學(xué)生活動、課堂改革、質(zhì)量考核等工作水平”等。這就要求地方政府突破傳統(tǒng)教育教學(xué)資源配置的體制機(jī)制障礙，構(gòu)建教育教學(xué)資源共享共建機(jī)制。共享機(jī)制是指，在不改變辦學(xué)資源隸屬關(guān)系的前提下，學(xué)校之間互通有無，實(shí)現(xiàn)使用效率1+1>2的一種教育資源使用管理方式。共建機(jī)制是指，學(xué)區(qū)內(nèi)各學(xué)校根據(jù)共同的教育教學(xué)需求，同心協(xié)力開發(fā)新的亟需且稀缺的教育教學(xué)資源，如新的綜合實(shí)踐活動課程。資源共享促進(jìn)義務(wù)教育的校際、城鄉(xiāng)均衡，資源共享與共建共同提升了學(xué)校辦學(xué)質(zhì)量。
通過學(xué)區(qū)制改革來促進(jìn)地方義務(wù)教育從管理走向治理，這是國家推行學(xué)區(qū)制改革的又一動因。2021年11月，《教育部辦公廳關(guān)于開展縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡創(chuàng)建工作的通知》發(fā)布，提出要“探索以學(xué)區(qū)率先實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)均衡、助推縣域優(yōu)質(zhì)均衡的發(fā)展機(jī)制”。這意味著學(xué)區(qū)將成為地方實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡的多中心治理平臺，承擔(dān)諸多治理職責(zé)，而不僅限于作為學(xué)校發(fā)展共同體，提高學(xué)校教育教學(xué)質(zhì)量。地方政府應(yīng)當(dāng)將學(xué)區(qū)打造成為地方義務(wù)教育治理新平臺，承接政府下放的部分教育權(quán)，同時(shí)減輕學(xué)校除辦學(xué)以外的教育負(fù)擔(dān)。
現(xiàn)階段我國學(xué)區(qū)制改革的困境
學(xué)區(qū)制改革在有效緩解了義務(wù)教育“擇校熱”、有力促進(jìn)了城鄉(xiāng)一體化建設(shè)、明顯提高了國家基本公共服務(wù)供給水平、有效增強(qiáng)了基層教育治理能力，以及為地方構(gòu)建了多中心教育治理體系提供了新范式的同時(shí)，也面臨著一系列阻礙改革持續(xù)深化的困境。概言之，主要有身份危機(jī)、格局狹隘、保障不濟(jì)、評價(jià)滯后和主管素質(zhì)參差不齊五個(gè)方面。
（一）定位不清讓學(xué)區(qū)陷入身份危機(jī)
明確且獨(dú)立的身份，是組織長期存在并正常履職的前提和基礎(chǔ)。學(xué)區(qū)身份定位不清，導(dǎo)致學(xué)區(qū)制改革陷入身份危機(jī)。
首先，多種定位并存令人對學(xué)區(qū)的身份產(chǎn)生困惑。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，各地對學(xué)區(qū)這一概念的理解和賦予的職能有很大不同。在一些地區(qū)，學(xué)區(qū)是指學(xué)校招生對應(yīng)的“片區(qū)”。一些地區(qū)沿用傳統(tǒng)小學(xué)學(xué)區(qū)的概念，學(xué)區(qū)是地方政府為提升學(xué)校教育教學(xué)而采用的一種輔助組織形式。一些推行改革的地區(qū)在原有小學(xué)學(xué)區(qū)的基礎(chǔ)上增加了初中，構(gòu)成新型學(xué)區(qū)，但其功能基本還是學(xué)校發(fā)展共同體的設(shè)定，不同的是要構(gòu)建教育資源共享共建的發(fā)展機(jī)制。最后，有少數(shù)地區(qū)將學(xué)區(qū)設(shè)定為地方義務(wù)教育治理平臺，學(xué)區(qū)是法人單位，學(xué)區(qū)負(fù)責(zé)人為專職人員。
其次，調(diào)研發(fā)現(xiàn)，學(xué)區(qū)存在的合理性與合法性備受質(zhì)疑。合理性質(zhì)疑的焦點(diǎn)是在國家倡導(dǎo)扁平化管理的背景下，在學(xué)校和區(qū)縣教育行政部門之間增加學(xué)區(qū)這樣一級組織是否會削弱兩者之間的聯(lián)系？合法性質(zhì)疑則聚焦在設(shè)置學(xué)區(qū)是否會違背國家對行政體系設(shè)置的規(guī)定。由于學(xué)區(qū)概念本身不僅具有管理屬性，還具有地域?qū)傩浴５赜蚺c管理的雙重屬性是行政管理組織的基本特征，對教育進(jìn)行分地域管理也是世界各國普遍采取的教育行政管理方式。然而，這也引發(fā)了新的擔(dān)憂。例如，學(xué)區(qū)是否為政府新增設(shè)的隱形教育行政管理層級？此項(xiàng)改革是否有悖于政府倡導(dǎo)管理“扁平化”的治理理念？實(shí)際上，學(xué)區(qū)存在的合理性與合法性存疑，與我國學(xué)區(qū)制改革尚處于試行階段密切相關(guān)?！懊^過河”的理念引導(dǎo)地方啟動了學(xué)區(qū)制改革，然而完善的制度設(shè)計(jì)卻非朝夕可得。地方政府在經(jīng)驗(yàn)不足、理論不足、整體思路不足的狀態(tài)下啟動的改革，其模式雖然豐富多彩，但其格局變數(shù)多以致難以清晰把握。
最后，身份定位不清通常會給組織管理帶來一系列連鎖問題。一是無法根據(jù)身份定位厘清學(xué)區(qū)職能邊界，進(jìn)而導(dǎo)致學(xué)區(qū)工作混雜無序。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，許多學(xué)區(qū)治理的主責(zé)主業(yè)被上級行政部門下派的低端事務(wù)性工作沖淡弱化，學(xué)區(qū)有淪為地方教育行政部門“收發(fā)室”的趨勢。二是缺乏清晰的身份使學(xué)區(qū)難以擁有與責(zé)任對等的權(quán)利，即許多學(xué)區(qū)在接到任務(wù)的同時(shí)，并沒有獲得完成任務(wù)所需的權(quán)力，集中表現(xiàn)為，學(xué)區(qū)要對域內(nèi)教育治理過程和結(jié)果負(fù)責(zé)，卻不能獨(dú)立行使教育權(quán)，即便學(xué)區(qū)接受愿意各方監(jiān)督其行使權(quán)力，也不可能獲得相應(yīng)完整的治理權(quán)限。權(quán)責(zé)不對等令學(xué)區(qū)難以完成既定的治理目標(biāo)?！爸唤o任務(wù)不放權(quán)”的學(xué)區(qū)制改革，既不符合國家“簡政放權(quán)”的政策導(dǎo)向，也不利于地方構(gòu)建“學(xué)區(qū)治理體系”。
?。ǘ┙Y(jié)構(gòu)缺失令學(xué)區(qū)治理格局狹隘
“謀大事者，首重格局。”格局，對人而言，是指其對事物認(rèn)知的范圍；對物而言，則是指其結(jié)構(gòu)、體系和戰(zhàn)略。改革設(shè)計(jì)者們對學(xué)區(qū)制認(rèn)識不同決定各地學(xué)區(qū)的架構(gòu)有所不同，學(xué)區(qū)發(fā)揮的治理功效也隨之而異。研究發(fā)現(xiàn)，雖然一些地區(qū)的學(xué)區(qū)治理頗見成效，但是更多地區(qū)的學(xué)區(qū)制改革則因格局狹隘難以充分發(fā)揮治理功效。
首先，許多地區(qū)的學(xué)區(qū)制改革沒有形成多方聯(lián)動的治理格局，學(xué)區(qū)架構(gòu)存在主體性缺陷。長期以來我國管理采取的是條塊分割的中央集權(quán)管理方式，“教育權(quán)力分散，層級之間相互隔膜，多頭管理、權(quán)責(zé)不清、遇事推諉、社會參與度低、專業(yè)化水平差”，這不利于政府系統(tǒng)內(nèi)教育系統(tǒng)外掌控土地、經(jīng)費(fèi)和編制等制約教育發(fā)展諸要素的高利害群體參與學(xué)區(qū)治理，更不利于學(xué)區(qū)集中獨(dú)立行使治理權(quán)?，F(xiàn)代治理理論認(rèn)為，利益相關(guān)者，尤其是高利害相關(guān)者，都應(yīng)該參與組織治理。利益相關(guān)主體參與學(xué)區(qū)治理的深度決定學(xué)區(qū)治理的廣度和力度，學(xué)區(qū)治理架構(gòu)主體的缺失必然嚴(yán)重妨礙地方構(gòu)建結(jié)構(gòu)和功能齊備的學(xué)區(qū)治理體系。
其次，許多學(xué)區(qū)沒有形成學(xué)校教育和校外教育兼顧的治理格局，學(xué)區(qū)架構(gòu)存在治理內(nèi)容模塊的缺陷。研究發(fā)現(xiàn)，一些地區(qū)的學(xué)區(qū)制改革，只關(guān)注學(xué)校教育，不重視校外教育。治理內(nèi)容模塊的缺失意味著治理內(nèi)容窄化，學(xué)區(qū)治理也就降維成了學(xué)校治理，學(xué)區(qū)因此失去了促進(jìn)校內(nèi)外教育銜接、合作、共育的重要功能。
最后，一些地區(qū)沒有形成學(xué)區(qū)間均衡發(fā)展的治理格局。一些地區(qū)學(xué)區(qū)間教育資源配置不均衡，學(xué)區(qū)間校際差距大。這給地區(qū)義務(wù)教育發(fā)展帶來了新的不均衡。按照國家的要求，今年起全國各地要“全面落實(shí)免試就近入學(xué)全覆蓋”，由于地方上推行學(xué)區(qū)內(nèi)“多校劃片”的就近入學(xué)政策，因此，以往的“擇校”競爭演變?yōu)椤皳駥W(xué)區(qū)”競爭，畢竟學(xué)區(qū)對薄弱學(xué)校的改造難以一蹴而就，選擇優(yōu)質(zhì)學(xué)校數(shù)量多的學(xué)區(qū)購房產(chǎn)，進(jìn)入優(yōu)質(zhì)學(xué)校的概率也會隨之增高。
（三）保障滯后使學(xué)區(qū)制改革難以深化
研究發(fā)現(xiàn)，配套保障滯后制約著許多地區(qū)的學(xué)區(qū)制改革深化。
首先，經(jīng)費(fèi)不足且使用規(guī)定僵化制約著學(xué)區(qū)發(fā)展。許多學(xué)區(qū)可支配的經(jīng)費(fèi)總量較低，難以開展實(shí)質(zhì)性的治理工作。某省教育廳財(cái)務(wù)處領(lǐng)導(dǎo)在調(diào)查中反饋，“我們拿著文件去財(cái)政局要錢，結(jié)果就是上碰壁、下碰壁、左碰壁、右碰壁，360度碰壁。”事實(shí)上，即便學(xué)區(qū)制是國家號召地方試行的一項(xiàng)改革，也難以在地方上獲得府際支持。不僅如此，學(xué)區(qū)教育經(jīng)費(fèi)使用規(guī)定僵化進(jìn)一步給學(xué)區(qū)治理工作帶來了困擾，其突出表現(xiàn)為“打醬油的錢不能買醋”。例如，2018年某學(xué)區(qū)“課程研發(fā)”經(jīng)費(fèi)因“學(xué)區(qū)無課程開發(fā)職能”而被審計(jì)砍掉，學(xué)區(qū)普惠性綜合實(shí)踐活動課程被迫停止開設(shè)。帶領(lǐng)學(xué)校研發(fā)其自身無法開發(fā)且亟需的課程，本是學(xué)區(qū)應(yīng)有的職責(zé)，只因?qū)W區(qū)最初的職能定位描述不完整，就不允許其在使用過程中對經(jīng)費(fèi)的用途進(jìn)行調(diào)整，這樣的制度管理缺乏靈活性，同時(shí)也說明學(xué)區(qū)缺乏經(jīng)費(fèi)使用的自主權(quán)。
其次，人員配備不到位令學(xué)區(qū)缺少“一線干活的人”。學(xué)區(qū)制是一種新型的教育治理方式，學(xué)區(qū)治理工作具有很強(qiáng)的專業(yè)性，需要既懂教育又懂管理的人員才能夠勝任。然而，現(xiàn)實(shí)中學(xué)區(qū)工作人員的配備狀況令人擔(dān)憂，不專業(yè)、非專職，無定崗、無定編，使學(xué)區(qū)難以保障有質(zhì)量地開展治理工作。而且，兼職或者借調(diào)做學(xué)區(qū)工作的教師，其所從事的學(xué)區(qū)工作價(jià)值不被政府認(rèn)可，工作與職稱評定、薪酬待遇脫鉤。某區(qū)教育局領(lǐng)導(dǎo)在調(diào)查中反饋，“我們很羨慕北京市海淀區(qū)每個(gè)學(xué)區(qū)都有十幾個(gè)編制，我們只能借用學(xué)校排不上課的教師來從事學(xué)區(qū)工作，這對于學(xué)區(qū)治理常態(tài)化是不利的。”
最后，硬件投入不到位影響了學(xué)區(qū)制改革的形象。研究發(fā)現(xiàn)，許多地區(qū)在推行改革時(shí)沒有為學(xué)區(qū)配備穩(wěn)定且獨(dú)立的工作場所，學(xué)區(qū)召開會議則需借用學(xué)校的會議室。有學(xué)校校長反饋，“學(xué)區(qū)應(yīng)該有固定且獨(dú)立的辦公地點(diǎn)，總是打游擊會令教師認(rèn)為學(xué)區(qū)制不是一項(xiàng)正規(guī)的改革，這客觀上不利于學(xué)區(qū)制改革樹立嚴(yán)謹(jǐn)?shù)男蜗??！?/p>
配套保障措施遲遲難以到位使一些地區(qū)的學(xué)區(qū)制改革變成教育系統(tǒng)自編自導(dǎo)的“獨(dú)角戲”。許多地方教育局領(lǐng)導(dǎo)反饋，“學(xué)區(qū)制改革，基本都是我們自己在搞，財(cái)政、人事等都沒有給予更多的支持。不改革，優(yōu)質(zhì)均衡的問題需要解決，改革，配套保障方面的新問題就出現(xiàn)了。缺乏配套支持的學(xué)區(qū)制改革，就像一場‘枷鎖中的舞蹈’，對于改革者而言，可以說是‘痛并快樂著’，這樣下去，持續(xù)不易?！?/p>
（四）評價(jià)缺位令學(xué)區(qū)治理效果泛化
評價(jià)是地方政府判斷改革成敗的必要手段，然而，研究發(fā)現(xiàn)，許多地區(qū)不僅缺少針對學(xué)區(qū)制改革的評價(jià)方案，甚至部分地區(qū)遲遲沒有將學(xué)區(qū)評價(jià)提上議事日程。這不僅令地方政府難以明確學(xué)區(qū)制改革的效果，而且使地方政府和學(xué)區(qū)無法根據(jù)評價(jià)結(jié)果對改革方向、步驟和措施作出有序的調(diào)整。這顯然不利于改革深化。一些地區(qū)甚至以學(xué)校評價(jià)代替學(xué)區(qū)評價(jià)，即將學(xué)校對學(xué)區(qū)教育資源共享程度的貢獻(xiàn)度作為評價(jià)學(xué)區(qū)改革成效的標(biāo)志，這使對學(xué)區(qū)的評價(jià)陷入“似有實(shí)無”的狀態(tài)。造成學(xué)區(qū)制改革評價(jià)缺位的原因有兩個(gè)：一是各地學(xué)區(qū)制改革路徑多樣，模式各異，這令地方政府難以形成統(tǒng)一的評價(jià)指標(biāo)體系。例如，北京市16個(gè)區(qū)都推行了學(xué)區(qū)制改革，但各具特色，不同區(qū)對各自學(xué)區(qū)的身份定位、采取的改革模式和各自教育起點(diǎn)都不相同，這令北京市很難形成適用于各區(qū)統(tǒng)一的學(xué)區(qū)制改革評價(jià)體系。二是改革成果歸因難。一些地區(qū)同時(shí)推行學(xué)區(qū)制和集團(tuán)化辦學(xué)，兩項(xiàng)改革疊加作用于同一所學(xué)校，雖然學(xué)校辦學(xué)水平有了顯著提升，但是難以通過評價(jià)判斷每項(xiàng)改革對學(xué)校變化的貢獻(xiàn)度。
（五）學(xué)區(qū)主管團(tuán)隊(duì)素質(zhì)參差不齊令改革受阻
學(xué)區(qū)主管作為學(xué)區(qū)治理的靈魂人物，其專業(yè)素質(zhì)的高低往往決定改革的成敗，然而現(xiàn)實(shí)中各學(xué)區(qū)主管素質(zhì)參差不齊，治理能力有高有低，這極大地阻礙了學(xué)區(qū)制改革的順利推進(jìn)。一是部分學(xué)區(qū)主管缺乏工作熱情，甚至對改革本身有抵觸情緒，從而工作敷衍。二是部分學(xué)區(qū)主管借用職務(wù)之便和改革的設(shè)計(jì)漏洞，為自身所在學(xué)校謀私利。例如，一些學(xué)區(qū)負(fù)責(zé)人不僅不將所在名校的教師外派到薄弱學(xué)校幫教，還以代培帶訓(xùn)的名義將普通學(xué)校的骨干教師調(diào)入名校，形成優(yōu)質(zhì)教育資源逆向流動的辦學(xué)格局。三是部分學(xué)區(qū)主管缺乏學(xué)區(qū)治理能力，其治下學(xué)區(qū)缺乏凝聚力，沒有形成持續(xù)發(fā)展的動力，學(xué)區(qū)內(nèi)師生缺乏學(xué)區(qū)歸屬感?！翱荚囯x我們很近，學(xué)區(qū)離我很遠(yuǎn)”，一位老師在訪談中如是反饋。四是部分學(xué)區(qū)主管不善于為學(xué)區(qū)爭取發(fā)展所需的外部資源和支持，也不善于與其他學(xué)區(qū)互動并保持良好的合作關(guān)系，其治下學(xué)區(qū)陷入封閉辦學(xué)的緩步發(fā)展?fàn)顟B(tài)。
造成學(xué)區(qū)主管團(tuán)隊(duì)整體素質(zhì)有待提高的原因是多樣的：一是改革前期準(zhǔn)備有限且推進(jìn)速度快，學(xué)區(qū)主管遴選無標(biāo)準(zhǔn)可依。二是地方賦予學(xué)區(qū)的責(zé)權(quán)利不對等，學(xué)區(qū)主管們對改革本身不認(rèn)可。三是同學(xué)段學(xué)校間在辦學(xué)和升學(xué)方面客觀上存在一定的競爭關(guān)系，部分校長擔(dān)心學(xué)區(qū)制改革會削弱自身所在學(xué)校的核心競爭優(yōu)勢，因而工作消極。四是學(xué)區(qū)管理者培訓(xùn)滯后，專業(yè)素質(zhì)提升未得到普遍重視。
未來深化學(xué)區(qū)制改革的思考與建議
雖然我國學(xué)區(qū)制改革的深化存在諸多困境，但是改革推進(jìn)的趨勢不減。新時(shí)代的學(xué)區(qū)制改革，既不是原有小學(xué)學(xué)區(qū)管理的簡單延續(xù)，也不是他國學(xué)區(qū)治理模式在我國的復(fù)制，而是地方構(gòu)建以學(xué)區(qū)為基本單元的義務(wù)教育治理體系的一種嘗試與探索。
（一）合理確定學(xué)區(qū)的管理層級是學(xué)區(qū)制在我國落地生根的前提
作為地方推行學(xué)區(qū)制的載體和學(xué)區(qū)治理的基本單元，學(xué)區(qū)只有身份定位明確，才能對學(xué)區(qū)治理任務(wù)等作出相應(yīng)的規(guī)定，因?yàn)槊鞔_且合理的身份是學(xué)區(qū)依法治教的必然要求。然而，如何定位學(xué)區(qū)，并沒有規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)可以借鑒，世界各國對學(xué)區(qū)的界定也并不統(tǒng)一。如美國推行地方學(xué)區(qū)制，其學(xué)區(qū)為地方最基本教育行政單元。法國推行大學(xué)區(qū)制，學(xué)區(qū)下設(shè)省域國民教育機(jī)構(gòu)，為非最基本教育行政管理層級。日本采用通學(xué)區(qū)域制，其學(xué)區(qū)僅是中小學(xué)校招生范圍的規(guī)定，而非教育行政管理層級。我國的學(xué)區(qū)制改革尚處于黨和國家號召、地方試行階段，其內(nèi)身份定位要由國家的制度設(shè)計(jì)來決定，由地方實(shí)踐探索來實(shí)現(xiàn)。
《中華人民共和國憲法》對我國行政管理層級作出了明確規(guī)定且不得隨意增減，這意味著現(xiàn)階段學(xué)區(qū)不可能成為新的教育行政管理層級。但是，這并不妨礙學(xué)區(qū)成為實(shí)現(xiàn)政府教育管理目標(biāo)與學(xué)校辦學(xué)成效有效對接的中間教育組織，對上承接政府釋放的教育管理權(quán)，對內(nèi)為學(xué)校等相關(guān)辦學(xué)主體提供參與區(qū)域教育自治的平臺?！吨腥A人民共和國教育法》第十一條規(guī)定“國家適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步的需要，推進(jìn)教育改革，促進(jìn)各級各類教育協(xié)調(diào)發(fā)展”，第三十條明確指出“學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)的舉辦者按照國家有關(guān)規(guī)定，確定其所舉辦的學(xué)校或其他教育機(jī)構(gòu)的管理體制”，這為地方推行學(xué)區(qū)制改革提供了法理基礎(chǔ)。例如，北京市海淀區(qū)就將學(xué)區(qū)制改革定位為“介于區(qū)域教育治理與學(xué)校教育治理之間的一種新型教育治理體制，是學(xué)區(qū)地域內(nèi)各界人士協(xié)商共治、探索本區(qū)域統(tǒng)籌規(guī)劃、資源共享融通、區(qū)域教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的新型治理模式”。
（二）全面優(yōu)化學(xué)區(qū)的治理結(jié)構(gòu)是施行學(xué)區(qū)制的基礎(chǔ)
結(jié)構(gòu)功能主義認(rèn)為，結(jié)構(gòu)決定功能。學(xué)區(qū)治理結(jié)構(gòu)決定學(xué)區(qū)治理功能。要完善學(xué)區(qū)治理功能、拓展學(xué)區(qū)治理格局，需要優(yōu)化學(xué)區(qū)治理結(jié)構(gòu)，包括學(xué)區(qū)治理的主體結(jié)構(gòu)、內(nèi)容結(jié)構(gòu)、系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)。
首先，要完善學(xué)區(qū)治理的主體結(jié)構(gòu)，保證學(xué)區(qū)治理的決策層覆蓋學(xué)區(qū)治理的各方主體。學(xué)區(qū)治理主體結(jié)構(gòu)決定學(xué)區(qū)治理的張力。新時(shí)代學(xué)區(qū)治理主體不僅要包括學(xué)校、社會機(jī)構(gòu)和學(xué)生家長，還要覆蓋街道等相關(guān)政府主體。由于各主體治理能力之間存在差異，因此，即便是多元參與也不必同等負(fù)責(zé)，甚至某些主體可以采用間接授權(quán)的方式參與治理，只要保證學(xué)區(qū)決策不因主體缺位而有失偏頗。
其次，要完善學(xué)區(qū)治理的內(nèi)容結(jié)構(gòu)，要秉持整體教育觀，涵蓋學(xué)區(qū)教育的各方面。教育系統(tǒng)是由學(xué)校教育、校外教育、社會教育以及家庭教育共同組成的。雖然學(xué)校教育是重中之重，但是作用在受教育者身上時(shí)，各類教育卻不是割裂的，因此，學(xué)區(qū)在進(jìn)行教育治理時(shí)，要確保各類教育在育人方面形成合力。
再次，要完善學(xué)區(qū)治理的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)，保證地方學(xué)區(qū)治理體系能夠?qū)崿F(xiàn)自我良性發(fā)展。這要求地方要按照科學(xué)的方式組建學(xué)區(qū)并定期作出調(diào)整。參考各地的成功經(jīng)驗(yàn)，學(xué)區(qū)劃分通常需要遵循以下幾項(xiàng)原則。一是學(xué)區(qū)要保持與街（鄉(xiāng)）鎮(zhèn)行政區(qū)劃界限重合；二是學(xué)區(qū)內(nèi)學(xué)校地理位置相對集中，學(xué)區(qū)內(nèi)學(xué)校數(shù)量以學(xué)校聚集最長時(shí)間不超1小時(shí)為限，介于9～15所之間，且學(xué)區(qū)內(nèi)學(xué)校數(shù)量依據(jù)獨(dú)立法人資格計(jì)算；三是各學(xué)區(qū)學(xué)校辦學(xué)水平大體一致，學(xué)區(qū)校外資源分布大致均衡，各學(xué)區(qū)的規(guī)模大致相當(dāng)；四是年級部制校區(qū)與本校所在學(xué)區(qū)保持一致，以確保學(xué)區(qū)內(nèi)學(xué)校建制完整；五是學(xué)區(qū)中小學(xué)比例以學(xué)生不必跨學(xué)區(qū)就讀為宜，以減少升學(xué)壓力，防止教育內(nèi)卷。要對學(xué)區(qū)劃分定期進(jìn)行調(diào)整，通常時(shí)限為5年?？傊鲗W(xué)區(qū)既能實(shí)現(xiàn)自我健康發(fā)展，彼此之間又能互助互利，有效避免學(xué)校競爭轉(zhuǎn)變?yōu)閷W(xué)區(qū)競爭。
最后，要完善學(xué)區(qū)的權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)學(xué)區(qū)權(quán)責(zé)對等?，F(xiàn)代管理要求組織的設(shè)定和管理要遵循“責(zé)權(quán)利統(tǒng)一”的原則，即“組織負(fù)有什么程度的責(zé)任，就應(yīng)該具有相應(yīng)程度的權(quán)力，同時(shí)應(yīng)該取得對稱的利益”。由于學(xué)區(qū)是非營利性組織，因此，權(quán)責(zé)對等是地方管理學(xué)區(qū)的第一準(zhǔn)則。權(quán)責(zé)對等可以較好地保護(hù)學(xué)區(qū)作為一級組織的獨(dú)立性和完整性，既有效調(diào)動學(xué)區(qū)的積極性，又可以保護(hù)學(xué)區(qū)不受行政掣肘專心完成治理的主責(zé)主業(yè)，同時(shí)防止其濫用權(quán)力，如借改革之名干預(yù)學(xué)校獨(dú)立行使辦學(xué)自主權(quán)。地方推行學(xué)區(qū)治理要賦予學(xué)區(qū)進(jìn)行治理所需的權(quán)力，包括一定的人事權(quán)、財(cái)權(quán)、物資調(diào)配權(quán)和決策權(quán)，以便學(xué)區(qū)有能力通過治理解決內(nèi)部的教育問題。如果既不賦予學(xué)區(qū)充分自主權(quán)，又要求其對學(xué)區(qū)內(nèi)教育改革結(jié)果負(fù)責(zé)，則既不合理，也難落實(shí)。
（三）配套實(shí)施各項(xiàng)制度改革是完善學(xué)區(qū)治理的保障
新時(shí)代的義務(wù)教育體制機(jī)制改革必然是全面、系統(tǒng)、協(xié)同的，學(xué)區(qū)制作為我國義務(wù)教育體制機(jī)制改革的一項(xiàng)內(nèi)容，需要與其他各項(xiàng)制度改革配套而行，才能取得實(shí)效。制度之間如何協(xié)調(diào)匹配是深化學(xué)區(qū)制改革的一項(xiàng)重要命題。
首先，學(xué)區(qū)制改革要與教育經(jīng)費(fèi)管理體制改革相配套，保證學(xué)區(qū)獲得一定的經(jīng)費(fèi)管理權(quán)限。由于我國任何一級教育行政機(jī)構(gòu)都沒有收取教育稅費(fèi)的權(quán)力，獨(dú)立支配教育經(jīng)費(fèi)的權(quán)力也十分有限，因此，學(xué)區(qū)需要通過財(cái)政撥款以及授權(quán)管理的方式獲得支配一定數(shù)量教育經(jīng)費(fèi)的權(quán)限。這種撥款與授權(quán)需要地方政府在教育經(jīng)費(fèi)管理方面作出相應(yīng)的制度改革。在我國，區(qū)縣之間、學(xué)校之間的經(jīng)費(fèi)差距巨大，地方政府在控制學(xué)區(qū)經(jīng)費(fèi)時(shí)，需做到起點(diǎn)均等、過程規(guī)范和結(jié)果有效。學(xué)區(qū)在經(jīng)費(fèi)使用過程中要注重普惠性，讓各學(xué)校有同等機(jī)會受益。
其次，學(xué)區(qū)制改革要與地方教育編制管理改革相契合，有條件的地區(qū)要給予學(xué)區(qū)一定數(shù)量的編制，讓學(xué)區(qū)作為一級組織實(shí)現(xiàn)定崗定編。充足且具備專業(yè)素質(zhì)的從業(yè)人員，在很大程度上決定著學(xué)區(qū)制改革能否順利推進(jìn)，也就間接地影響改革的成敗。學(xué)區(qū)治理職能終究要由學(xué)區(qū)工作人員來實(shí)現(xiàn)。要充分調(diào)動學(xué)區(qū)工作人員的積極性和主動性，就需要將其從事的學(xué)區(qū)工作納入考核體系，讓其工作成效在自身職業(yè)上升過程中得到充分體現(xiàn)。與此同時(shí)，地方教育行政部門要為學(xué)區(qū)配備固定的辦公地點(diǎn)，讓學(xué)區(qū)工作人員有一個(gè)相對穩(wěn)定且良好的辦公環(huán)境。
再次，學(xué)區(qū)制改革要與地方教師交流制度改革保持一致。學(xué)區(qū)并非教育行政機(jī)構(gòu)，除非授權(quán)，否則不具備調(diào)配學(xué)校教師的權(quán)力。學(xué)區(qū)教師交流應(yīng)該是地方教師交流系統(tǒng)的一個(gè)組成部分，即學(xué)區(qū)教師交流制度應(yīng)與域內(nèi)教師流動制度協(xié)調(diào)一致。調(diào)查期間，北京市教育工委相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)表示，“北京市未來將更加注重義務(wù)教育各項(xiàng)改革系統(tǒng)推進(jìn)。例如，北京市將促進(jìn)更多學(xué)校教師進(jìn)行跨區(qū)跨校跑學(xué)區(qū)的流動，輻射更多優(yōu)質(zhì)教育服務(wù)，這既可以支持域內(nèi)學(xué)區(qū)制和集團(tuán)化辦學(xué)改革，也有助于落實(shí)國家‘雙減’政策?！?/p>
最后，地方政府要學(xué)區(qū)負(fù)責(zé)內(nèi)部治理，則需給予治理所必需的權(quán)力，包括調(diào)配各種教育資源，如師資、課程、教學(xué)場所，使其在學(xué)區(qū)內(nèi)共建共享的權(quán)限，同時(shí)對學(xué)區(qū)權(quán)力的使用加以監(jiān)督?？傊?，保障學(xué)區(qū)制改革順利推進(jìn)，既需要完善教育系統(tǒng)內(nèi)部，也需要開啟府際之間的配套改革。
（四）結(jié)合督導(dǎo)開展學(xué)區(qū)評價(jià)是確保改革取得實(shí)效的必要手段
為了讓學(xué)區(qū)治理效果變得可視，開展學(xué)區(qū)評價(jià)是地方政府實(shí)現(xiàn)學(xué)區(qū)管理規(guī)范化的必然選擇。為了讓評價(jià)結(jié)果更好地服務(wù)于學(xué)區(qū)治理，要將學(xué)區(qū)評價(jià)與學(xué)區(qū)督導(dǎo)相結(jié)合，通過督導(dǎo)對學(xué)區(qū)乃至地方政府進(jìn)行必要的教育問責(zé)，即要“以評助督”“以督促建”。
首先，學(xué)區(qū)治理效果的評價(jià)通常包括兩個(gè)方面：一是要評價(jià)學(xué)區(qū)對改善學(xué)生學(xué)業(yè)成就的貢獻(xiàn)度。教育的本質(zhì)是育人，改革只有最終對學(xué)生發(fā)展起到促進(jìn)作用，才有持續(xù)推行的價(jià)值。二是評價(jià)學(xué)區(qū)對提升地方教育治理水平的作用。學(xué)區(qū)治理作為地方教育治理的基本單元，其治理水平的高低在某種程度上決定著地方義務(wù)教育治理狀況。因此，應(yīng)將其納入評價(jià)的范疇。通常情況下，前者的評價(jià)結(jié)果用于督學(xué)，后者的評價(jià)結(jié)果用于督政。
其次，為了保障學(xué)區(qū)評價(jià)效益最大化，要根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況和改革需求選擇適宜的評價(jià)方式。一是為了明確各學(xué)區(qū)改革效果，各地區(qū)可以選擇增值評價(jià)。增值評價(jià)是“指向價(jià)值增加的一種評價(jià)”，增值評價(jià)不受各地教育初始狀況的影響，其評價(jià)結(jié)果能夠直接反映出學(xué)區(qū)治理上的優(yōu)劣。增值評價(jià)可以防止對學(xué)區(qū)治理現(xiàn)狀進(jìn)行簡單的橫向?qū)Ρ?。二是為了適用于域內(nèi)學(xué)區(qū)改革模式多樣化的需求，地方政府可以采取指導(dǎo)性自我評價(jià)法來促進(jìn)學(xué)區(qū)深化改革。指導(dǎo)性自我評價(jià)是指，地方政府提供評價(jià)工具，各學(xué)區(qū)根據(jù)政府提供的評價(jià)方案來開展自我評價(jià)。指導(dǎo)性自我評價(jià)一方面可以調(diào)動學(xué)區(qū)的積極性，根據(jù)評價(jià)方案，自主尋找治理中存在的問題并補(bǔ)齊短板的路徑，另一方面也可以節(jié)約評價(jià)成本。
最后，需要注意的是，無論是督導(dǎo)，還是評價(jià)，都要與國家義務(wù)教育辦學(xué)導(dǎo)向和辦學(xué)目標(biāo)保持一致，要以落實(shí)國家義務(wù)教育辦學(xué)的各項(xiàng)要求為己任。例如，在制訂學(xué)區(qū)治理效果評價(jià)指標(biāo)體系時(shí)要與國家開展的“縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡創(chuàng)建”工作的評價(jià)維度相契合，將“資源配置、政府保障程度、教育質(zhì)量、社會認(rèn)可度”等指標(biāo)納入其中。
（五）促進(jìn)學(xué)區(qū)主管團(tuán)隊(duì)專家化建設(shè)是推行學(xué)區(qū)治理的關(guān)鍵
一切完美的設(shè)計(jì)，最終要靠人來實(shí)現(xiàn)。學(xué)區(qū)治理最終要靠學(xué)區(qū)人來實(shí)踐。學(xué)區(qū)主管作為學(xué)區(qū)的負(fù)責(zé)人，是落實(shí)各項(xiàng)改革任務(wù)的領(lǐng)頭人，更是推行義務(wù)教育治理改革承上啟下的關(guān)鍵人群，其治理能力的高低在很大程度上決定著學(xué)區(qū)治理的未來。為此，學(xué)區(qū)主管聘用專家化已經(jīng)成為一種國際趨勢，許多發(fā)達(dá)國家認(rèn)為，學(xué)區(qū)治理是一項(xiàng)專業(yè)性極強(qiáng)的工作，非該領(lǐng)域?qū)＜也荒軇偃?。例如，法國要求學(xué)區(qū)長必須是教育專家，具有博士學(xué)位且擔(dān)任過大學(xué)校長或者教授，熟悉學(xué)區(qū)內(nèi)事務(wù)，有較強(qiáng)的溝通協(xié)調(diào)能力，能夠跨系統(tǒng)組織活動。美國各學(xué)區(qū)也對聘用學(xué)監(jiān)提出諸多專業(yè)要求。我國各地推行學(xué)區(qū)治理也應(yīng)秉持“讓專業(yè)人員做專業(yè)事”的發(fā)展思路，為學(xué)區(qū)主管的遴選與聘用制定合理的標(biāo)準(zhǔn)。
由于學(xué)區(qū)治理具有很強(qiáng)的實(shí)踐性特征，因此，我國學(xué)區(qū)主管的專業(yè)素質(zhì)應(yīng)以能力為導(dǎo)向。一是規(guī)劃設(shè)計(jì)能力，即帶領(lǐng)大家共同設(shè)計(jì)學(xué)區(qū)發(fā)展思路、目標(biāo)、路徑和方式所必備的能力。二是領(lǐng)導(dǎo)力，即能夠深刻理解學(xué)區(qū)所在地區(qū)的文化，同時(shí)又能夠引領(lǐng)和塑造學(xué)區(qū)文化；引領(lǐng)學(xué)區(qū)人員理解并擁護(hù)社會主義核心價(jià)值體系，并幫助每個(gè)學(xué)生成長為有責(zé)任、有教養(yǎng)的合格公民。三是溝通協(xié)調(diào)能力，即既可以與社區(qū)、媒體等保持良好溝通，又能獲得其支持；既能夠協(xié)調(diào)學(xué)區(qū)內(nèi)各方利益使其求同存異、合作共贏，又能在完成學(xué)區(qū)發(fā)展既定目標(biāo)的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)學(xué)區(qū)利益最大化。四是課程開發(fā)能力，能夠充分利用各種資源，開發(fā)學(xué)區(qū)內(nèi)學(xué)校共同需要的新課程。五是教學(xué)管理能力，即整合教學(xué)資源、組織學(xué)校間教學(xué)互動，并將研究最新發(fā)現(xiàn)運(yùn)用于課堂教學(xué)以促進(jìn)學(xué)生成績優(yōu)化的能力。六是人力資源管理能力，即依法依規(guī)合理聘用教職員工、建立監(jiān)督和評價(jià)機(jī)制、提高系統(tǒng)工作效率的能力。七是科研管理能力，即借助各種科研力量，幫助學(xué)區(qū)破解治理難題的能力。八是數(shù)據(jù)治理能力，即收集學(xué)區(qū)教育發(fā)展相關(guān)數(shù)據(jù)，并通過梳理、歸類、統(tǒng)計(jì)和分析數(shù)據(jù)及時(shí)發(fā)現(xiàn)學(xué)區(qū)教育發(fā)展問題，尋找解決路徑的能力；同時(shí)能夠促進(jìn)學(xué)區(qū)信息數(shù)據(jù)開放，讓社會知情、監(jiān)督、參與、共享、建言、獻(xiàn)策，協(xié)同促進(jìn)學(xué)區(qū)教育健康發(fā)展的能力。九是信息技術(shù)運(yùn)用能力，即帶領(lǐng)學(xué)區(qū)師生運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)實(shí)現(xiàn)學(xué)區(qū)內(nèi)教育資源共建共享的能力。為了促進(jìn)學(xué)區(qū)主管的專業(yè)發(fā)展，需要對學(xué)區(qū)主管進(jìn)步必要的培訓(xùn)。有條件的地區(qū)，可以實(shí)現(xiàn)“先培訓(xùn)后上崗”。
來源 | 《中國教育學(xué)刊》2022年第12期
作者 | 郭元婕（中國教科院副研究員）