學(xué)生福利基于學(xué)生發(fā)展需求、以學(xué)生為主要對象提供普惠或補償性服務(wù)，是教育公平和兒童福利政策融合趨勢下的產(chǎn)物，更是社會對生活質(zhì)量和人口質(zhì)量提高要求、精細養(yǎng)育的反映。社會保障制度滲透在社會的各個方面，保障社會成員的生活和維護社會安定，被稱為社會安全網(wǎng)。各種學(xué)生福利交織共同保護學(xué)生發(fā)展稱為學(xué)生福利安全網(wǎng)。多項研究顯示，國家構(gòu)建學(xué)生福利安全網(wǎng)能夠帶來可觀的社會和經(jīng)濟回報，如學(xué)生營養(yǎng)項目每投入 1 美元能夠給健康、教育水平和成年后生產(chǎn)能力帶來 3～10 美元的經(jīng)濟回報；小學(xué) 2～3 年級時訓(xùn)練學(xué)生、教師和家長的社會技能兩年，學(xué)生具有高中文憑的可能性升高 50％，每投資 1 美元可在成年后增加 4.5 美元的工資。社會投資理論推動各國在人生早期進行福利投資。我國加強學(xué)生福利建設(shè)，不僅是為了社會投資回報，更是為了民生福祉。
近年來，我國社會發(fā)展策略從“先富帶后富”加速轉(zhuǎn)向“共同富?！?，學(xué)生資助種類、范圍和標準不斷擴展和提高。營養(yǎng)改善計劃于 2018 年覆蓋所有貧困地區(qū)農(nóng)村學(xué)校；貧困生補助于 2019 年擴展到全體城鄉(xiāng)貧困學(xué)生；民政部兒童福利司同年成立，全面統(tǒng)籌包括義務(wù)教育階段學(xué)生在內(nèi)的兒童福利工作。2021 年，《未成年人學(xué)校保護規(guī)定》、《未成年人保護法（修訂版）》、《關(guān)于加強未成年人保護工作的意見》等政策出臺和實施，標志著我國學(xué)生福利發(fā)展進入新階段。在解決絕對貧困、全面實現(xiàn)小康社會踏上新征程之際，完善學(xué)生福利安全網(wǎng)是“推動人的全面發(fā)展、全體人民共同富裕取得更為明顯的實質(zhì)性進展”的必要舉措。
福利服務(wù)狀況隨著社會發(fā)展獲得長足進步，但社會環(huán)境、社會發(fā)展需求和認識也在變化。實踐中，學(xué)生資助、學(xué)校保護是我國最常用的學(xué)生福利概念，分別代表了福利的經(jīng)濟維度和非經(jīng)濟維度的一部分，但尚不能形成網(wǎng)絡(luò)給予學(xué)生全面的保護。反映了對學(xué)生發(fā)展需求回應(yīng)的割裂性和分散性，同時伴隨著福利對象和福利內(nèi)容的遺漏。這種遺漏現(xiàn)象的存在，說明學(xué)生福利編織的安全網(wǎng)尚不健全，后果則是學(xué)生發(fā)展的不平等。義務(wù)教育是各國學(xué)生福利優(yōu)先保障的學(xué)段，聚焦義務(wù)教育學(xué)段分析學(xué)生福利安全網(wǎng)的漏網(wǎng)之處和影響因素，有助于拓寬我國新時代共同富?？蚣芟陆?gòu)學(xué)生福利的整體視野，支持義務(wù)教育目標的實現(xiàn)和人的全面發(fā)展。
學(xué)生福利如何編織安全網(wǎng)
學(xué)生福利從學(xué)生立場出發(fā)滿足全體和焦點群體學(xué)生發(fā)展的多樣化需求，編織安全網(wǎng)防范風險和促進發(fā)展并重，符合社會投資理論所倡導(dǎo)的福利政策導(dǎo)向。
?。ㄒ唬W(xué)生福利概念厘清與定位
討論學(xué)生福利安全網(wǎng)之前，應(yīng)將其與兒童福利和教育福利進行區(qū)分，這種區(qū)分也是對學(xué)生福利價值的說明。（見表 1）
廣義的兒童福利是指面向全體兒童、促進兒童身心健康發(fā)展的各種措施和服務(wù)；狹義的兒童福利是指面向孤殘、困境、脆弱兒童及其家庭提供的特別救助、保護和矯治。兒童福利和學(xué)生福利都從需求出發(fā)，但學(xué)生福利超出基本生存、生活需求的滿足，突出了福利對象的在校學(xué)習(xí)屬性，圍繞學(xué)生角色的完成以及過程中學(xué)生的狀態(tài)來提供。義務(wù)教育學(xué)生福利的目標是確保學(xué)生能夠接受和完成義務(wù)教育。福利服務(wù)一方面要保障個體的發(fā)展權(quán)，使其能夠參與社會、獨立謀生或者升學(xué)；另一方面保障其有意愿和能力承擔建設(shè)社會的責任。有些國家非常看重學(xué)生的感受，比如芬蘭提出學(xué)生福利應(yīng)幫助學(xué)生學(xué)習(xí)、保持健康、體驗幸福、獲得全納感受，避免問題出現(xiàn)。
學(xué)生福利融合了兒童福利的兒童視角和個體需求立場，從服務(wù)對象的需求而不是供給角度討論教育服務(wù)。教育福利則是從供給角度討論的教育服務(wù)。我國學(xué)者從教育服務(wù)提供的角度論證了教育福利定義的三個特點：平等的教育機會、免費或低費、面向全體成員。教育扶貧屬于教育福利的一個部分，主要是指對貧困地區(qū)貧困人群教育工作的幫扶。教育福利和扶貧的核心評估指標為資源公平分配并用各種達成率、資助覆蓋面和投入量來表達。
義務(wù)教育階段是人生第一個同齡全員參與的、正式社會化和接受評價比較的階段，義務(wù)教育階段的掉隊足以影響學(xué)生一生的狀態(tài)。學(xué)生福利漏網(wǎng)所產(chǎn)生的效應(yīng)與貧困陷阱的效應(yīng)類似（見下圖）。Y 軸為學(xué)生明天的發(fā)展狀態(tài)，X 軸為學(xué)生今天的發(fā)展狀態(tài)，對角線為今天的學(xué)習(xí)所得等于明天的學(xué)習(xí)所得，N1 點的學(xué)生群體明天學(xué)習(xí)所得預(yù)計超過今天學(xué)習(xí)所得并發(fā)展越來越好，預(yù)期能進展到N2 點；低于對角線的學(xué)生知識儲備薄弱，雖然也學(xué)到新東西，但學(xué)得少，與跑在前面的學(xué)生差距逐漸拉大。更重要的是，明天所學(xué)的內(nèi)容和難度在一定程度上由跑在前面的大部分學(xué)生決定，當學(xué)生位于曲線 A 點以下，今天所得無法支撐明天的學(xué)習(xí)，學(xué)業(yè)失敗和輟學(xué)風險增大，M1 點的學(xué)生就會滑到 M2 點，直到無法繼續(xù)學(xué)校生涯。A 點可以是學(xué)生人生的突發(fā)重大負面事件，也可以是日常累積負面因素的爆發(fā)，如知識鏈斷裂、人際關(guān)系沖突、心理問題，等等。學(xué)生福利安全網(wǎng)的作用是要在學(xué)生降落到 A 點之前就開展干預(yù)，讓學(xué)生能夠保持在 A 點之上完成學(xué)習(xí)目標和學(xué)習(xí)任務(wù) 。
?。ǘW(xué)生福利安全網(wǎng)的內(nèi)容與方式
學(xué)生福利是對人的需求的響應(yīng)。馬斯洛（Maslow，A. H.）的需求層次理論是社會福利內(nèi)容供給的基礎(chǔ)性理論。馬斯洛認為，需要的產(chǎn)生由低級向高級的發(fā)展是波浪式地推進的，基本需要包括生理、安全、愛與歸屬、尊重等需要，成長性需要包括認知、審美和自我實現(xiàn)的需要；而層級之間并不是截然分開而是有重疊的。福利政策一般遵循馬斯洛的需求層次理論遞進性地提供，強烈的需要以及需求強烈的人群會成為福利優(yōu)先覆蓋的方面，從而產(chǎn)生了面向全體學(xué)生的普惠性福利和面向部分群體的補償性福利這兩個基本類型或者福利層次。多少學(xué)生或者哪些學(xué)生能夠成為福利供給對象，在宏觀政策設(shè)計上取決于國家的福利制度和經(jīng)濟能力，在中觀和微觀方面則取決于學(xué)生的需求層級和強度，以及對有需求的學(xué)生的識別。
學(xué)生福利安全網(wǎng)的目的是幫助學(xué)生實現(xiàn)教育目標，因此服務(wù)內(nèi)容圍繞培養(yǎng)全面發(fā)展的人或完整的人的需要來設(shè)計，相比社會福利而言，層級之間交叉更多、綜合性更強。在學(xué)生福利概念下以學(xué)生利益為中心定義教育服務(wù)，“五育”不再是互相爭奪學(xué)生時間的關(guān)系而是相互關(guān)聯(lián)的一個整體。表 2 列舉了國際常見的學(xué)生福利政策，由于各國國情的不同，有些福利可能在普惠性和補償性之間發(fā)生轉(zhuǎn)換、各類型需求綜合供給的程度有所差異。滿足學(xué)生全面發(fā)展的需求不僅需要有常規(guī)的教學(xué)人員，也要求學(xué)校能夠配置或共享非教學(xué)人員。校內(nèi)專業(yè)人員主要包括課堂助教、學(xué)業(yè)和生活輔導(dǎo)員；駐?；蛘哐不貙I(yè)人員包括社會工作者、心理咨詢師、校醫(yī)和營養(yǎng)師等。有關(guān)研究顯示，專業(yè)教學(xué)支持人員對減少行為問題、提高學(xué)生心理健康、人際關(guān)系和學(xué)業(yè)水平作用顯著。義務(wù)教育的普及階段以專任教師占教職工比例作為投入效率的重要指標。當教育質(zhì)量成為工作重點，后勤、專業(yè)輔助人員的聘用或配置就會逐漸受到重視。
在福利供給方式上，雖然學(xué)生福利申請和抵達的主渠道發(fā)生在教育系統(tǒng)，但人需求的整體性和福利的綜合性要求多部門、多專業(yè)協(xié)同才能使學(xué)生福利落地并更好地發(fā)揮作用，單一干預(yù)政策效果不佳，綜合性項目和政策更受歡迎。韓國教育優(yōu)先權(quán)項目以社工為骨干構(gòu)建了一個綜合服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，在補課講授學(xué)習(xí)技能的同時整合了社區(qū)志愿活動，用活動來改變學(xué)生態(tài)度和行為，激發(fā)社區(qū)對教育和學(xué)校的興趣，支持學(xué)校共同實施項目干預(yù)。美國為了提高學(xué)習(xí)質(zhì)量減少中學(xué)生輟學(xué)，有 29 個州立法規(guī)定將 18 歲以下少年申請駕照以及資格保持與是否在讀、學(xué)業(yè)表現(xiàn)等聯(lián)系起來?？八_斯和俄勒岡州還規(guī)定打架、身體傷害、濫用藥物等行為是駕照申請否決項，伊利諾伊州要求在注冊駕駛課程之前的連續(xù)兩個學(xué)期至少 8 門課程的成績合格。英國是現(xiàn)代國家中較早實施學(xué)生福利的國家，地方政府聘任的福利專員一般要求有心理學(xué)、社會工作專業(yè)背景，對出勤問題、行為問題較多的學(xué)校和家庭進行干預(yù)，為教師和家長提供指導(dǎo)和培訓(xùn)，協(xié)調(diào)家校關(guān)系和社區(qū)資源的支持。
?。ㄈW(xué)生福利安全網(wǎng)的特征
需求總是處于水漲船高的狀態(tài)并大于福利的實際供給，判斷福利之網(wǎng)的安全性或者是否存在漏網(wǎng)問題不能將需求和福利直接進行比較。過度的福利供給會造成福利負擔已經(jīng)成為社會共識，社會投資理論改變傳統(tǒng)福利國家以后期干預(yù)為主的再分配社會福利模式，強調(diào)平衡公平和效率之間的關(guān)系，在責任上注重國家與個人的積極互動、權(quán)利和義務(wù)的相互協(xié)調(diào)。一個可行的、相對完善的福利安全網(wǎng)在責任、時間、對象和內(nèi)容角度具有以下四個特征，這四個特征也是討論福利安全網(wǎng)是否完善、存在漏網(wǎng)問題的依據(jù)。
一是義務(wù)協(xié)同性。義務(wù)教育是個人和國家的發(fā)展需求的混合產(chǎn)物，福利覆蓋范圍最廣、種類最多，從全體免學(xué)費到學(xué)校供餐都是最先覆蓋的學(xué)段，相對于其他教育階段的福利具有優(yōu)先性。義務(wù)性對家庭也有約束力，如英國法院對不履行教育職責的父母設(shè)置了強制性家庭教育課程和懲罰措施。不論國家如何發(fā)達，家庭都要承擔養(yǎng)和育的責任，包括孩子注冊上學(xué)、支付學(xué)習(xí)用品、保障出勤、學(xué)業(yè)輔導(dǎo)、家庭生活的學(xué)習(xí)和情感滿足等。國家屬性和家庭屬性之間的界限受社會發(fā)展階段和國家福利制度模式的影響，二者可以此消彼長也可以共同增長。當學(xué)生和家庭憑借自身努力無法完成教育義務(wù)時，政府有義務(wù)兜底避免產(chǎn)生漏網(wǎng)問題。本文將重點討論政府的福利責任。
二是對象識別個體化。在經(jīng)濟比較發(fā)達的國家，隨著絕對貧困、資源缺乏、教育機會不足等共性問題大幅減少，社會對人的發(fā)展的關(guān)注到了新高度，整個區(qū)域作為福利對象的情況逐漸減少，在個體層面識別哪些學(xué)生是福利對象成為一種趨勢。芬蘭為了能夠在關(guān)鍵年級及時識別和響應(yīng)學(xué)生的個性需求，在 9 年級實施 8～12 人的小班制度支持全體學(xué)生能夠進入高中階段學(xué)習(xí)，因為小班有助于教師認識到每個學(xué)生面臨的問題并為有需求的學(xué)生制訂個性化干預(yù)方案。
三是服務(wù)內(nèi)容綜合化。實踐證明，僅僅經(jīng)濟福利并不足以將學(xué)生留在學(xué)校里。在廣義貧困理論、需要理論、社會排斥理論等影響下，當代社會對人的基本生活需要的認識超出生存目的走向高級需要。普惠性和補償性學(xué)生福利都服務(wù)于人的整體性發(fā)展，不僅包括經(jīng)濟性福利，如學(xué)生資助、友好的設(shè)施環(huán)境等，非經(jīng)濟性福利如認知、社會性、情感發(fā)展和身體健康也至關(guān)重要。
四是風險預(yù)防性。從社會發(fā)展角度來說，學(xué)生福利承載了社會投資理論提出的將后期干預(yù)變?yōu)樵缙诮槿氲墓δ?，在人生早期就對未來潛在社會風險予以確認和正視，為未來知識經(jīng)濟準備高質(zhì)量的人力資源，降低成年后的社會保障投入。從學(xué)生發(fā)展角度來說，學(xué)生福利是對學(xué)生面臨的各種潛在風險的盡早預(yù)防和化解，如學(xué)業(yè)失敗、輟學(xué)、被欺凌虐待、心理障礙和自殘自殺等。預(yù)防學(xué)生時代以及成年后的風險是學(xué)生福利的價值所在。
（四）我國學(xué)校教育中的學(xué)生福利政策
我國已形成了以政府為主導(dǎo)、學(xué)校和社會參與的覆蓋學(xué)前至研究生教育的學(xué)生資助政策體系，學(xué)前教育、義務(wù)教育、高中階段教育、高等教育所有學(xué)段全覆蓋，公辦民辦學(xué)校全覆蓋，家庭經(jīng)濟困難學(xué)生全覆蓋。義務(wù)教育階段是保障最好的學(xué)段，普惠和補償性福利相結(jié)合為保障學(xué)生入學(xué)機會發(fā)揮了重要作用。普惠性學(xué)生福利政策包括免學(xué)雜費、免教科書費、為小學(xué)一年級新生免費提供正版學(xué)生字典等；補償性福利包括家庭經(jīng)濟困難學(xué)生生活補助、營養(yǎng)改善計劃膳食補助等。2020 年合計資助 7368.28 人次，政府投入占比 99.41%。特殊困難學(xué)生覆蓋建檔立卡、低保、特困救助供養(yǎng)、孤兒、殘疾等五類。有關(guān)資助效益的研究證明，低保和學(xué)生資助能夠顯著降低困難家庭的教育支出負擔，但尚不能有效增加學(xué)生的教育活動時間。
非經(jīng)濟類的學(xué)生福利在國家政策層面主要包括教育、保護和衛(wèi)生健康三個維度。平等可及的教育機會、促進學(xué)生全面發(fā)展的課程和教育活動是學(xué)生福利的核心，也是我國教育公平和教育質(zhì)量兩大教育政策主題追求的目標。學(xué)生保護在近年來得到突破性進展，《中國兒童發(fā)展綱要（2021—2030）》、《未成年人學(xué)校保護規(guī)定》、《未成年人保護法》等法律和文件從避免權(quán)利損害的角度體系化了學(xué)校保護制度，包括在校園內(nèi)的平等權(quán)、受教育權(quán)、安全健康與自由、人格權(quán)、隱私權(quán)、休息權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、肖像權(quán)和知識產(chǎn)權(quán)、參與權(quán)、申訴權(quán)等權(quán)利，明確校長是學(xué)生的學(xué)校保護第一責任人。衛(wèi)生健康制度包括設(shè)立校醫(yī)務(wù)室，配備合格的校醫(yī)或?qū)＃妫┞毐＝〗處煟鋫湫睦斫】到逃處?，開展性教育，實施年度體檢與體質(zhì)監(jiān)測制度等。制度落實質(zhì)量差異較大，一項對我國 16 個省的校醫(yī)抽樣調(diào)查顯示，城鄉(xiāng)小學(xué)兼職保健教師占 77.6%，專職校醫(yī)只占 10.0%。校醫(yī)制度實施情況顯然不能滿足學(xué)校疫情防控和加強體育預(yù)防運動傷害的需要。從補償性角度看，主要有針對流動人口子女的留守兒童關(guān)愛體系和進城務(wù)工人員子女的同城待遇，面向殘疾兒童設(shè)置特殊教育學(xué)校、普通學(xué)校特殊教育資源教室以及隨班就讀、送教上門制度，面向有輕微違法犯罪行為的未成年人開設(shè)工讀學(xué)校等。
漏網(wǎng)現(xiàn)象生成的情境
在任何福利制度情境下，福利政策或項目設(shè)計違背上述四個特征，都有可能出現(xiàn)學(xué)生需要支持而不得或福利內(nèi)容不符合需求的情況，即福利供給在服務(wù)對象和服務(wù)內(nèi)容上的漏網(wǎng)現(xiàn)象。
?。ㄒ唬┏渥愠潭龋阂远鄶?shù)人的滿足代替全體需求
福利政策實踐中常出現(xiàn)以目標群體的大多數(shù)學(xué)生需求的滿足代替全體目標學(xué)生滿足的現(xiàn)象，尤其是將普惠等同于所有學(xué)生享受同等程度的福利，忽略了實現(xiàn)普惠目標在不同學(xué)生群體中的成本存在差異，以及相同的福利策略對不同學(xué)生的效用存在差異的現(xiàn)實。如免費是義務(wù)教育階段最基本的普惠政策，目標是讓所有學(xué)生無負擔、輕負擔上學(xué)，不因家庭貧困輟學(xué)。免費政策實施過程中所有學(xué)生都享受到了福利，但從福利目標角度來看，還有部分學(xué)生的需求沒有滿足。有調(diào)查顯示，免費程度對困難家庭而言是不足的，城鄉(xiāng)困難家庭在教育方面的支出是繼醫(yī)療支出和食品支出之后的第三項支出，有 46%左右的困難家庭需要通過借款支持來完成義務(wù)教育。很多實施了免費義務(wù)教育的國家也存在這樣的問題，歐洲中小學(xué)學(xué)生會管理局認為，歐洲中學(xué)生面臨的隱藏費用，如學(xué)生活動費用、交通費用等，甚至與第三級教育費用一樣高，于是號召成員國和地區(qū)的學(xué)生資助覆蓋隱藏費用。
?。ǘ┛傻秒y度：先到先得和精英捕獲
福利實施的一般原則是弱勢優(yōu)先，但率先對優(yōu)勢群體提供的情況也很常見，往往出現(xiàn)在條件不成熟又快速推進普惠政策的時候，即先快速鋪開再一點點彌補漏洞，支持有條件的先跑起來，這種先到先得的政策實施模式成為教育不公平現(xiàn)象產(chǎn)生的原因之一。例如，課后服務(wù)政策實施以后，城市學(xué)校率先獲得政府補貼購買社會服務(wù)和課程，或補助教師放學(xué)后加班照看學(xué)生?！叭珖?36 個大中城市 66.2%的小學(xué)，56.4%的初中開展了課后服務(wù)?！毕鄬Ρ龋r(nóng)村學(xué)生面對公共交通不便、家庭教育能力弱、家長需要更多時間工作增加收入等現(xiàn)實困難，更需要免費或特惠、便捷的課后服務(wù)，卻沒有成為優(yōu)先福利對象。部分農(nóng)村地區(qū)最近在“雙減”政策推動下開展了課后服務(wù)，由于缺乏師資力量和經(jīng)費支持，從數(shù)量到質(zhì)量都存在很多不足，城市學(xué)校優(yōu)先享受課后服務(wù)將會導(dǎo)致日常教學(xué)質(zhì)量的城鄉(xiāng)差距進一步加大。
此外，扶貧領(lǐng)域存在的精英捕獲現(xiàn)象，即應(yīng)該惠及目標人群的資源被少數(shù)更有優(yōu)勢的群體占有，從而導(dǎo)致較弱的目標群體利益受到損害的現(xiàn)象，也同樣在學(xué)生福利供給情境下出現(xiàn)。如享受隨遷子女入學(xué)政策的進城務(wù)工人員多是農(nóng)村人口中家庭條件較好、進城后工作條件較好的人群。
（三）供給內(nèi)容：單一和錯位
學(xué)生福利政策在學(xué)生資助方面一枝獨秀而非經(jīng)濟性的福利供給薄弱。學(xué)生資助是入學(xué)機會保障的重要條件，并且操作相對簡單，易于顯示效果。我國從中央到縣級政府普遍建立了學(xué)生資助中心，管理體系完善，以“應(yīng)保盡保”為基本原則滿足影響學(xué)生入學(xué)機會的基本經(jīng)濟需求。但學(xué)生資助尚不能滿足日益強烈的健康、社會性發(fā)展和學(xué)業(yè)發(fā)展方面的需求。某地關(guān)工委的抽樣調(diào)查顯示，有心理問題需要及時疏導(dǎo)的學(xué)生占 38.05%，急需介入干預(yù)的占 2.31%。隨遷子女和留守兒童的心理健康問題更突出，學(xué)生自述最迫切需要的服務(wù)是抑郁、焦慮等問題的解決。處境不利學(xué)生常面臨學(xué)校適應(yīng)和學(xué)業(yè)困難問題。本文調(diào)研 發(fā)現(xiàn)，某偏遠鄉(xiāng)中心小學(xué)2018—2019 秋季期末 1～6 年級的語文最低分為 7～47 分，數(shù)學(xué) 4～62 分。在農(nóng)村地區(qū)，學(xué)習(xí)障礙常被教師和家長歸因于學(xué)生不努力或智力缺陷等問題，錯過有效干預(yù)時機成為輟學(xué)的高危因素。福利內(nèi)容供給很少征求學(xué)生意見，例如，圖書如何配置一般由上級管理單位或者校長確定，目前大部分學(xué)校圖書數(shù)量已經(jīng)達標，但內(nèi)容尚不能滿足學(xué)生需求。對小規(guī)模學(xué)校的調(diào)查顯示，希望增加圖書類別的學(xué)生比例達到 68.22%。
漏網(wǎng)現(xiàn)象的基礎(chǔ)性影響因素
學(xué)生福利漏網(wǎng)現(xiàn)象的影響因素較為復(fù)雜，包括政策設(shè)計偏差、政策執(zhí)行成本過高、部門之間缺乏有效合作、執(zhí)行者能力不足、需求多樣化、封閉辦學(xué)，等等。需求對象的識別和需求內(nèi)容的定義是一切工作的起點，如何定義福利對象和福利需求、誰來定義等根本性問題，決定了福利服務(wù)與受眾及其需求能否匹配。
?。ㄒ唬┕┙o者：需求定義從區(qū)域到個人的權(quán)衡
福利需求的定義框架內(nèi)含對教育不平等的呼應(yīng)，而劃分教育不平等的維度一般包括地區(qū)或社區(qū)、群體、學(xué)校和個人四個層級。地區(qū)或社區(qū)是學(xué)生學(xué)習(xí)生活的地方，受到政策關(guān)注的一般是經(jīng)濟發(fā)展落后、貧困人口聚集、公共服務(wù)比較差的地方。在西方國家還包含少數(shù)族裔移民聚集的社區(qū)、大都市核心城區(qū)等。我國常用的概念是農(nóng)村地區(qū)、中西部農(nóng)村地區(qū)、貧困農(nóng)村地區(qū)、集中連片特困地區(qū)、三區(qū)三州等。群體則指具有共同社會和自然特征的人群，這些共同特征使其處境不利，例如貧困、女性、父母為流動人口等。被特別關(guān)注的學(xué)校往往是處境不利的學(xué)生比例較高的學(xué)校，伴隨資源和教師缺乏、校風不良等問題。對個人層面的考慮，受關(guān)注的人主體為殘疾、學(xué)習(xí)困難、行為問題兒童等。
從施政者和執(zhí)行者角度來說，以地域和學(xué)校為目標對象，從政策設(shè)計到實施都比較容易，缺點在于會遺漏那些目標區(qū)域外的處境不利學(xué)生；換句話說，能否享受福利取決于你在哪里生活或上學(xué)。例如，營養(yǎng)改善計劃的目標是提升貧困地區(qū)農(nóng)村學(xué)生的營養(yǎng)水平，按照統(tǒng)計概念上的農(nóng)村來定位資助對象，在現(xiàn)實中導(dǎo)致距離很近的兩所學(xué)校一所有資格而一所無資格享受資助。以群體為對象也存在群體內(nèi)部差異較大難以有效瞄準的問題，如隨遷子女家庭中有的家庭開辦了企業(yè)，有的家庭則只是打零工?？偟膩碚f，定義層級越高，學(xué)生需求共性越高，福利覆蓋越容易，瞄準效率越低。個體層面的一生一策個性化制定支持策略能更好地全面回應(yīng)學(xué)生需求，針對性最強，但資金和人力投入要求同樣也很高。
福利需求的定義應(yīng)放在哪一級沒有定論，取決于事項、貧困面和程度。義務(wù)教育攻堅任務(wù)從地區(qū)逐漸聚焦到輟學(xué)個人，營養(yǎng)改善計劃則一直以貧困地區(qū)和農(nóng)村學(xué)校為目標屬性。有學(xué)者認為我國教育扶貧存在著“一刀切”、一個標準或“大水漫灌”現(xiàn)象，缺少對不同地區(qū)、不同類別貧困生的特殊需求和個性化特點的關(guān)照。而需求定義的框架不適當必然導(dǎo)致福利措施的不恰當。
?。ǘ┙邮苷撸盒枨蟊磉_與轉(zhuǎn)化的內(nèi)在障礙源
需求應(yīng)該由誰來提出和定義？學(xué)生需求定義往往由有社會影響力的旁觀者提出，如行政管理者、兩會代表、學(xué)者、媒體、知名人士等。這些群體也常常進行調(diào)研，由于受調(diào)研時間充足程度、調(diào)研技術(shù)運用能力、抽樣科學(xué)性和調(diào)研對象的配合程度等限制，會出現(xiàn)需求識別和表達不準確的現(xiàn)象。處境不利群體是福利服務(wù)的重點人群但也是需求識別和定義的難點人群、發(fā)生漏網(wǎng)效應(yīng)的主要人群。
首先，處境不利群體表達上缺乏主動性，局外人或者旁觀者并不容易發(fā)現(xiàn)誰有困難以及發(fā)生了什么困難。有研究顯示，貧困學(xué)生遇到困難更多地采用自責、幻想和退避等消極的應(yīng)付方式。低階層更多地知覺到社會因素對其困境的負面作用，主觀低階層在個人分配公平感、社會分配公平感，以及系統(tǒng)正當性感知方面都非常顯著地低于主觀高階層。因此，階層越低，社會信任和福利期待越低，對福利的需求表達越不積極。
其次，生存環(huán)境里各種不利因素帶來的認知負擔掩蓋或者壓抑了需求。對貧困成年人來講，物質(zhì)資源的缺乏導(dǎo)致其認知負擔加重，從而認知能力下降。對學(xué)生來說，環(huán)境中各種因素都可能影響其認識自己的困難和需要。認知同化理論認為，新知識的學(xué)習(xí)必須以已有的認知結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)。一些家庭條件較好的學(xué)生習(xí)以為常的東西，如果貧困學(xué)生沒有接觸過，對他來說就是無意義的，需要額外的精力建立起認知橋梁。貧困學(xué)生學(xué)習(xí)相同的東西需要比別人付出更多的努力。
再次，確定的需求能否轉(zhuǎn)換為實質(zhì)需求取決于底層家庭接受幫助的能力。當福利的獲取需要一定的機會和能力成本時，潛在受益人可能會權(quán)衡是否接受。上學(xué)距離較遠導(dǎo)致交通、時間成本和生活成本增大，即使新學(xué)校辦學(xué)條件好，貧困學(xué)生也可能輟學(xué)。父母工作機會不在一地、無獨立居住條件、工作時間不固定等因素是妨礙農(nóng)村學(xué)生隨遷就讀的重要因素。獲取信息的能力較弱也是某些家庭申請使用福利的一個障礙。筆者前期曾做過的一個調(diào)查顯示，留守兒童家長能夠直接向?qū)W校和教育局咨詢?nèi)雽W(xué)要求的比例合計只有 29.73%
（三）學(xué)校：對學(xué)生需求滿足的失能
學(xué)校既是學(xué)生福利的重要提供者和實施者，承擔學(xué)生發(fā)展的教育服務(wù)任務(wù)，同時也是外部福利實施的關(guān)鍵伙伴和學(xué)生福利需求的表達者。學(xué)校的這些功能沒有充分發(fā)揮會導(dǎo)致福利漏網(wǎng)現(xiàn)象，這是校內(nèi)外多種因素共同作用的結(jié)果。
教師是學(xué)生家人之外與其接觸時間最多的成人，是最合適的學(xué)生需求代言人和保護者。教師日常已經(jīng)承擔了很多教學(xué)任務(wù)之外的照料任務(wù)，但還不能適應(yīng)福利需求提高的時代要求。首先，教師對學(xué)生福利的認識不全面影響了學(xué)生需求的識別和滿足。教師討論學(xué)生福利時，基本上指的是物質(zhì)需求而不涉及非經(jīng)濟性福利，教師如何發(fā)現(xiàn)、回應(yīng)和實施學(xué)生福利在職前培養(yǎng)和職后培訓(xùn)中被忽視了。大部分教師的精力都集中在幫助學(xué)生獲取知識、學(xué)會學(xué)習(xí)等方面，忽視了學(xué)校在學(xué)生發(fā)展的其他方面的責任。其次，教育的創(chuàng)傷和治療性質(zhì)也沒有得到足夠認識。學(xué)校是家庭之外給學(xué)生提供形成性經(jīng)驗的主要場域，有的學(xué)生在學(xué)校獲得成長獲得幸福體驗，有的學(xué)生在學(xué)校艱難度日。學(xué)習(xí)或考試失敗、排名靠后對學(xué)生自尊和情感帶來持續(xù)創(chuàng)傷，由于熟視無睹因此很少被視為教育的副作用。教師在教學(xué)中將認知學(xué)習(xí)和心理建設(shè)結(jié)合起來能夠產(chǎn)生治療性影響，但工作繁重且缺乏訓(xùn)練，教師很難讓自己的教學(xué)活動發(fā)揮治療作用。再次，教師不能很好適應(yīng)學(xué)生的背景差異。有階層意識的教師經(jīng)常公開要求貧困學(xué)生為家長好好學(xué)習(xí)，而忽視了其內(nèi)在學(xué)習(xí)動機的培養(yǎng)；缺乏階層差異意識的教師往往忽略不同階層學(xué)生的發(fā)展需求和發(fā)展方式的差異，如關(guān)注不到貧困學(xué)生的敏感的公平意識等。以往研究顯示，如果教師能夠成功發(fā)現(xiàn)學(xué)生的需求，就能從對學(xué)生的照護中找到個人和工作的價值；反之，教師在照護學(xué)生過程中會產(chǎn)生角色迷茫，質(zhì)疑專業(yè)界限、職業(yè)能力自我評價下降。
學(xué)校沒有作為一個整體發(fā)揮作用，潛在福利實施者在學(xué)校微觀系統(tǒng)循環(huán)上存在遺漏。學(xué)校的后勤和教學(xué)輔助人員，如圖書管理員、保安、校醫(yī)、保潔等，是學(xué)校內(nèi)社會系統(tǒng)重要組成部分。他們不僅給學(xué)生提供安全、衛(wèi)生、營養(yǎng)等方面的福利保障，也參與學(xué)生的學(xué)校生活經(jīng)歷。遺憾的是，其功能的發(fā)揮情況尚未得到重視，在以課堂教學(xué)為主業(yè)的學(xué)校主動或者被動地處于邊緣化狀態(tài)。
學(xué)校服務(wù)隊伍嚴重缺乏專業(yè)的教學(xué)輔助人員。校醫(yī)、心理咨詢師、社會工作者等專業(yè)人員等沒有配置到學(xué)?；蛘咴趯W(xué)校間巡回。2020 年，我國實現(xiàn)了村級兒童主任設(shè)置全覆蓋，也主要是本村原有工作人員兼任，專業(yè)性不足、人手缺乏等問題非常突出。本文的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村學(xué)校普遍不知道本地有可與學(xué)生工作相關(guān)聯(lián)的職位。
福利安全網(wǎng)建設(shè)的討論與建議
大規(guī)模的貧困戶識別工作、信息化建設(shè)和部門間信息共享水平給福利對象和需求識別的精準性奠定了實施基礎(chǔ)；有關(guān)測算結(jié)果顯示，我國社會福利占 GDP 比重還有較大提升空間，人口政策的改變、教育戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向追求高質(zhì)量等都為學(xué)生福利安全網(wǎng)的完善提供了良好時機。
構(gòu)建健全學(xué)生福利安全網(wǎng)并不是要獨立于現(xiàn)有各類政策自成體系，而是以基于需求的福利價值觀為引領(lǐng)，整合聯(lián)通各個相關(guān)領(lǐng)域的工作，檢討公共服務(wù)中福利對象和內(nèi)容的瞄準是否有漏網(wǎng)現(xiàn)象，服務(wù)方式和隊伍能否滿足學(xué)生發(fā)展的需求?！笆奈濉逼陂g，我國學(xué)生福利安全網(wǎng)的建設(shè)既要有解決學(xué)生面臨的緊迫問題的現(xiàn)實視角，也要有解決發(fā)展問題的未來視角。
?。ㄒ唬ο竺闇剩簩嵤虑笫堑姆旨壏诸?/div>
對象瞄準的任務(wù)是解決誰有需求和需求程度的問題，實施分級分類策略有助于關(guān)照福利對象客觀存在的個體差異。分級的涵義是享有相同的福利內(nèi)容但享有程度不同，分類是指依據(jù)對象的需求差異調(diào)整福利內(nèi)容。以營養(yǎng)改善計劃為例，目前按照每生每天 4元的標準補助了全國 84.12%的農(nóng)村學(xué)校的全體學(xué)生。按照分級分類策略，這種近于普惠的實施模式應(yīng)改為依據(jù)學(xué)生家庭經(jīng)濟情況分級補助或分擔供餐成本，對運營成本高、貧困學(xué)生多的小規(guī)模學(xué)校傾斜補助。特別貧困的學(xué)生不僅享受免費餐，還應(yīng)供給寒暑假營養(yǎng)包，解決補助精準程度不高和補助不足等相關(guān)問題。
分級分類在普惠性政策制定中表現(xiàn)為基于學(xué)生背景的多樣性有優(yōu)先級或者縱向公平意識。面向全體學(xué)生的普惠性學(xué)生福利政策，其價值優(yōu)先于特定群體的學(xué)生福利，保障處境不利學(xué)生在日常學(xué)習(xí)和生活中被關(guān)注到，是一種積極的預(yù)防措施。將少數(shù)的處境不利群體納入整體政策，還有助于避免這個群體標簽化，或者措施上的時緊時松。
分級分類在補償性政策中表現(xiàn)為充分考慮重點群體內(nèi)部的差異。我國重點群體的識別經(jīng)歷了從關(guān)注地域范圍到關(guān)注群體、個體的發(fā)展過程。人群概念的表達除了留守兒童、隨遷子女、農(nóng)村家庭困難寄宿學(xué)生、貧困學(xué)生等常用詞之外，部分省份已經(jīng)采用扶貧、民政和殘聯(lián)統(tǒng)計的經(jīng)濟困難、孤兒、殘疾、烈士等七類家庭識別模式供給營養(yǎng)補助和生活補助。其他類型的福利也可以采取細分群體的方式實施，將處于福利服務(wù)視野之外的學(xué)齡兒童及其合理需求納入服務(wù)范疇。
?。ǘ┓?wù)內(nèi)容：以學(xué)生的全面發(fā)展為主要目標
服務(wù)內(nèi)容的確立要立足于學(xué)生的真實需求。對于學(xué)生來說，成為一個全面發(fā)展的人是其作為學(xué)生的根本任務(wù)。福利服務(wù)內(nèi)容應(yīng)以全面發(fā)展為標準評價學(xué)生的需要，從教育資源到教育內(nèi)容提供上都要服務(wù)全面發(fā)展。服務(wù)全面發(fā)展的教育所需費用超出了學(xué)雜費的范圍成為隱性支出，包括教材配套教輔、閱讀教學(xué)需要的必讀書目、手工制作材料、繪畫工具、樂器、春游、運動會、校車等是主要日常學(xué)習(xí)消費。海南對本省戶籍的幾類經(jīng)濟困難學(xué)生提供學(xué)習(xí)、生活用品費，用于校服、學(xué)習(xí)資料及交通費等支出的經(jīng)驗可以借鑒。日常學(xué)習(xí)消費的供給模式可按兩種模式探索，一種是資助到學(xué)校，提高學(xué)校公用經(jīng)費擴大校內(nèi)共享學(xué)習(xí)工具的范圍，可先在鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校實施；一種是補貼到人，對貧困學(xué)生發(fā)放交通費、學(xué)習(xí)用品費、免除代收費等。
對于非經(jīng)濟性福利方面，首先，對已經(jīng)頒布、實施的制度督查落實情況，推進學(xué)生體檢、教室照明采光標準等已經(jīng)實施多年但落實情況不佳的制度落地。其次，全面檢查政策薄弱點并改進政策或建立新制度，如學(xué)校改擴建中應(yīng)重視無障礙通道建設(shè)；考試政策中為腦癱、小兒麻痹等書寫困難殘疾學(xué)生延長考試時間等；重視學(xué)校適應(yīng)對學(xué)生發(fā)展的關(guān)鍵影響，建立農(nóng)村小學(xué)低年級學(xué)校適應(yīng)和學(xué)習(xí)障礙篩查干預(yù)的制度，率先針對農(nóng)村薄弱學(xué)校家長和學(xué)生開設(shè)入學(xué)前適應(yīng)輔導(dǎo)課程，設(shè)置專兼職的學(xué)習(xí)導(dǎo)師；再次，學(xué)生福利有關(guān)政策納入地方課程和班會，讓學(xué)生了解求助渠道和申請辦法，提高學(xué)生的需求表達和福利參與能力。
?。ㄈ┓?wù)方式：強制、便利與可及
義務(wù)教育的強制性主要表現(xiàn)在學(xué)齡兒童不入學(xué)、退學(xué)均屬違法方面，強制性要求可以擴展與其他福利掛鉤，例如，駕駛證申請、消費信貸資格等。沒有完成九年義務(wù)教育的人口申請結(jié)婚證還應(yīng)強制性參加免費家庭婚姻教育，學(xué)習(xí)婚姻和家庭關(guān)系處理、衛(wèi)生健康常識、兒童養(yǎng)育常識、家庭教育方法等，完成一定學(xué)時才可以申領(lǐng)結(jié)婚證，這樣一方面可以改善兒童的成長和教育環(huán)境，另一方面用制度強化九年義務(wù)教育的完成率。
從貧困研究的結(jié)果看，為貧困人口提供福利要考慮可及性和便利性，貧困人口才會愿意接受。福利信息應(yīng)簡單明了并主動傳達到每個潛在福利對象家庭，申請免手續(xù)或者手續(xù)簡單，申請福利和使用福利的時間便利、交通便利。如有的山區(qū)村小壓縮午休時間避免學(xué)生走夜路，有的地方則午休時間較長方便學(xué)生回家吃飯，這種安排的靈活性以人為本照顧到了實際需求。
課程安排上的便利與可及對于學(xué)習(xí)所得也至關(guān)重要。有學(xué)者認為，與其他學(xué)生整齊劃一的教育體系最終導(dǎo)致貧困學(xué)生學(xué)業(yè)失敗，并實驗證明簡化課程并允許學(xué)生自定進度，允許重復(fù)學(xué)習(xí)，大多數(shù)學(xué)生能夠?qū)W到一些東西。學(xué)習(xí)困難學(xué)生聽不懂新課、跟不上全縣統(tǒng)一進度，是學(xué)生輟學(xué)的重要原因。應(yīng)允許農(nóng)村學(xué)校根據(jù)學(xué)生學(xué)習(xí)基礎(chǔ)自定步調(diào)制定教學(xué)進度計劃，課程時間安排給予一定的彈性。為補償入學(xué)準備和家庭教育的不足，偏遠農(nóng)村學(xué)校也需要管理制度上的豁免，在強勢減負的大背景下允許為學(xué)生補課，優(yōu)先資助農(nóng)村學(xué)校開展課后服務(wù)。
?。ㄋ模╆犖榻ㄔO(shè)：多方式多類型的專業(yè)化
人的發(fā)展的整體性決定了需求的綜合性，人力資源制約著當前學(xué)生福利的提供和學(xué)校功能的全面發(fā)揮。學(xué)生福利安全網(wǎng)的完善需要形成不同專業(yè)水平和專業(yè)方向的隊伍共同支持。首先，學(xué)校承擔起第一道屏障，為學(xué)生提供日常簡單的福利服務(wù)和需求識別。對現(xiàn)有教師和教學(xué)輔助、后勤隊伍進行福利意識和基本技能培訓(xùn)，調(diào)整人員結(jié)構(gòu)，結(jié)構(gòu)性超編人員可以經(jīng)培訓(xùn)、進修轉(zhuǎn)崗做助理教師、輔導(dǎo)員。其次，加強有關(guān)專業(yè)隊伍的培養(yǎng)，落實巡視、進駐學(xué)校等制度安排。國家應(yīng)加強學(xué)校社會工作者、心理咨詢師、校醫(yī)隊伍的培養(yǎng)和配備，并推動專業(yè)機構(gòu)與學(xué)校的合作，提升學(xué)生福利專業(yè)化水平。再次，區(qū)縣教研室、教科所作為區(qū)域內(nèi)教育核心專業(yè)支持機構(gòu)，職能上應(yīng)精簡其服務(wù)行政部門的事務(wù)性工作，推動其從學(xué)科教學(xué)法到全面發(fā)展并重，尤其是非考試學(xué)科也應(yīng)成為研究和支持的重點，承擔起學(xué)生發(fā)展支持中心的作用。
?。ㄎ澹┥鷳B(tài)塑造：以系統(tǒng)的學(xué)生福利觀為引領(lǐng)
學(xué)生福利安全網(wǎng)的完善需要良好的社會生態(tài)環(huán)境，全社會應(yīng)樹立系統(tǒng)的學(xué)生福利觀念。在物化、政策和制度化的學(xué)生福利形態(tài)之外，以理念形式存在的學(xué)生福利也至關(guān)重要。這是落實公共服務(wù)公平政策從縮小客觀不平等轉(zhuǎn)向關(guān)注人民群眾主觀感受的關(guān)鍵渠道，將學(xué)生福利融入與學(xué)生相關(guān)的一切活動中維護其健康發(fā)展。服務(wù)供給和管理方面需要提高系統(tǒng)性，解決學(xué)生福利管理體系碎片化、部門分割化的問題，為兒童福利立法，健全我國的學(xué)齡兒童福利法制體系。國家教育行政管理部門應(yīng)設(shè)置學(xué)生福利專門機構(gòu)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)跨系統(tǒng)的、教育系統(tǒng)內(nèi)部各部門之間的學(xué)生福利。學(xué)生福利安全網(wǎng)是國家社會福利體系的一部分，供給策略上也應(yīng)鼓勵社會參與，引導(dǎo)第三次分配向?qū)W生福利方面投入，幫助政府查漏補缺、承擔先行試點等工作。
應(yīng)認識到學(xué)生成長環(huán)境的系統(tǒng)性，教育處境不利的學(xué)生經(jīng)歷的挑戰(zhàn)不僅來源于貧困本身，還有社區(qū)和家庭環(huán)境等因素。社區(qū)的兒童之家和學(xué)校里的社區(qū)、家長學(xué)校應(yīng)加速、加強建設(shè)，以推動社區(qū)與學(xué)校的互動制度化、實體化，增強學(xué)生成長中的生活環(huán)境和教育環(huán)境的融合。還應(yīng)關(guān)注學(xué)生成長的系統(tǒng)性。義務(wù)教育階段的成長目標能否達到取決于人生早期的發(fā)展質(zhì)量。我國農(nóng)村學(xué)前教育已經(jīng)基本普及但保育質(zhì)量亟待提高，學(xué)齡前兒童，尤其是嬰幼兒營養(yǎng)改善需要多種渠道去解決。
來源|《教育研究》2022年第1期
作者|任春榮（中國教科院研究員）