[摘 要] 黨的十八大以來，民辦教育的制度不斷創(chuàng)新。以新修訂的《民辦教育促進法》頒布為里程碑，從中央到地方一系列民辦教育的法律法規(guī)和政策文件相繼頒行，構(gòu)筑了全方位、立體化的民辦教育改革發(fā)展新制度體系。其政策著力點體現(xiàn)在加強黨建、總體設(shè)計、分類管理、規(guī)范監(jiān)管、提高質(zhì)量五個方面，旨在深化管理體制和辦學(xué)機制改革，優(yōu)化民辦教育發(fā)展的制度環(huán)境。新時代民辦教育的改革發(fā)展，應(yīng)該全面加強民辦學(xué)校黨的建設(shè)，強化黨的領(lǐng)導(dǎo)；引導(dǎo)民辦教育堅持育人為本、公益為先；強化地方政府責(zé)任，穩(wěn)妥推進分類管理；健全綜合監(jiān)管機制，促進民辦教育規(guī)范發(fā)展；堅持特色優(yōu)質(zhì)發(fā)展，不斷提高辦學(xué)質(zhì)量。
[關(guān)鍵詞] 新時代；民辦教育；改革發(fā)展；制度體系
[作者簡介] 吳霓，中國教育科學(xué)研究院教育發(fā)展與改革研究所所長、研究員、博士生導(dǎo)師；王帥，中國教育科學(xué)研究院教育發(fā)展與改革研究所博士后 (北京 100088)
改革開放以來，特別是2002 年《民辦教育促進法》頒布以來，我國民辦教育發(fā)展迅速，有效增加了教育服務(wù)供給，滿足了人民群眾的多樣化教育需求，為創(chuàng)新和完善教育體制機制、推動教育現(xiàn)代化以及促進經(jīng)濟社會發(fā)展作出了積極貢獻。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央，著眼統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局、協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局，對教育工作作出了一系列重大決策部署，民辦教育作為其中的重要方面，其改革發(fā)展進入了“快車道”。進入新時代，我國民辦教育的發(fā)展又站到了一個新的高度、新的起點。
一、新時代民辦教育改革發(fā)展的制度體系
黨的十八大以來，中央多次明確“鼓勵社會力量興辦教育”，國務(wù)院及有關(guān)部門、地方省份相繼頒布了一系列相關(guān)的法律法規(guī)和政策文件，構(gòu)筑了從中央到地方的民辦教育新制度體系，加快推進民辦教育的改革發(fā)展。
（一）國家層面的民辦教育法律與政策
近年來民辦教育的改革發(fā)展，首先體現(xiàn)在從國家層面實現(xiàn)了促進民辦教育發(fā)展的法律突破，并以此為基礎(chǔ)進行了民辦教育的政策制度創(chuàng)新和頂層設(shè)計，開啟了民辦教育新法新政的新時代。這些制度設(shè)計又可分為專門性的民辦教育法律與政策，以及體現(xiàn)民辦教育新法新政的其他政策文件。
1.專門性的民辦教育法律與政策
2016年11月7日，第十二屆全國人大常委會第24次會議審議通過了《關(guān)于修改<中華人民共和國民辦教育促進法>的決定》，明確了對民辦教育實行營利性和非營利性分類管理的原則，為深化民辦教育改革發(fā)展確定了依據(jù)和方向，至此，民辦教育立法有了重大的突破。
隨后，為貫徹落實新修訂的《民辦教育促進法》（以下簡稱“新《民辦教育促進法》”），國務(wù)院、教育部等部門頒發(fā)了若干項配套政策文件。2016年12月29日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于鼓勵社會力量興辦教育，促進民辦教育健康發(fā)展的若干意見》，全面部署了民辦教育改革發(fā)展的各項政策措施，對民辦教育進行了形勢新判斷、發(fā)展新定位、制度新安排，推動民辦教育在新的歷史起點上健康長足發(fā)展。2016年12月29日，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強民辦學(xué)校黨的建設(shè)工作的意見（試行）》，指出了加強民辦學(xué)校黨建工作的重要性、緊迫性，強調(diào)在民辦學(xué)校中加強黨的建設(shè)，通過加強黨的建設(shè)保障民辦學(xué)校健康發(fā)展。2016年12月30日，教育部等五部委聯(lián)合印發(fā)《民辦學(xué)校分類登記實施細則》，規(guī)定了民辦學(xué)校設(shè)立審批、分類登記、變更注銷登記等方面的內(nèi)容，為穩(wěn)妥推進民辦學(xué)校分類管理改革提供了操作指引。同日，教育部等三部委聯(lián)合印發(fā)《營利性民辦學(xué)校監(jiān)督管理實施細則》，對營利性民辦學(xué)校的設(shè)立、教育教學(xué)、財務(wù)資產(chǎn)、信息公開、監(jiān)督與處罰等內(nèi)容做出制度安排，著力建立完善營利性民辦學(xué)校的監(jiān)督管理機制。
2017年7月7日，教育部等十四部門印發(fā)了《中央有關(guān)部門貫徹實施〈國務(wù)院關(guān)于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發(fā)展的若干意見〉任務(wù)分工方案》，對促進民辦教育健康發(fā)展事宜進行了工作分工和任務(wù)分配，要求各部門協(xié)同配合，確保民辦教育的改革發(fā)展任務(wù)目標如期實現(xiàn)。2017年8月31日，工商總局、教育部發(fā)布了《關(guān)于營利性民辦學(xué)校名稱登記管理有關(guān)工作的通知》，對做好營利性民辦學(xué)校名稱登記管理工作提出了若干項具體性、細節(jié)性的要求。2018年2月7日，財政部、稅務(wù)總局頒發(fā)了《關(guān)于非營利組織免稅資格認定管理有關(guān)問題的通知》，為非營利性民辦學(xué)校享受免稅待遇提供了較為細致的界定依據(jù)。2018 年6 月5 日，教育部等13 部門印發(fā)了《民辦教育工作部際聯(lián)席會議2018 年工作要點》，從完善配套措施、推動質(zhì)量提升、加快構(gòu)建監(jiān)管和服務(wù)體系三個方面，提出了推動分類管理改革平穩(wěn)有序進行的11項工作要點，并明確了各工作要點推進落實的責(zé)任部門。
2.體現(xiàn)民辦教育新法新政的其他政策文件
2017年3月24日，教育部等四部委印發(fā)了《高中階段教育普及攻堅計劃（2017-2020年）》，要求“要落實土地、稅收、信貸等方面優(yōu)惠政策和社保政策，支持高中階段民辦學(xué)校發(fā)展，積極支持各類辦學(xué)主體通過獨資、合資、合作等多種形式舉辦民辦職業(yè)教育”，以及“完善政府、行業(yè)、企業(yè)及其他社會力量依法籌集經(jīng)費的中等職業(yè)教育投入機制”。[2]
2017年4月13日，教育部等四部委發(fā)布了《關(guān)于實施第三期學(xué)前教育行動計劃的意見》，要求“公辦民辦并舉，進一步提高公辦幼兒園提供普惠性學(xué)前教育服務(wù)的能力，積極引導(dǎo)和扶持民辦幼兒園提供普惠性服務(wù)”，“通過購買服務(wù)、綜合獎補、減免租金、派駐公辦教師、培訓(xùn)教師、教研指導(dǎo)等方式，支持普惠性民辦幼兒園發(fā)展”。[3]
2017年10月，黨的十九大報告關(guān)于“支持和規(guī)范社會力量興辦教育”的闡述，在繼續(xù)大力支持民辦教育事業(yè)的同時，也提出要規(guī)范民辦教育的發(fā)展。這一支持與規(guī)范并重的新要求，在近期頒發(fā)的政策文件中也有所體現(xiàn)。2018年1月20日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面深化新時代教師隊伍建設(shè)改革的意見》，其中強調(diào)從簽訂合同、支付工資、繳納社會保險和公積金等方面，保障民辦學(xué)校教師福利待遇，維護其合法權(quán)益，落實民辦學(xué)校教師在業(yè)務(wù)培訓(xùn)、職務(wù)聘任等方面與公辦學(xué)校教師享有同等權(quán)利。[4]2018年2月13日，教育部辦公廳等四部門在發(fā)布的《關(guān)于切實減輕中小學(xué)生課外負擔(dān)開展校外培訓(xùn)機構(gòu)專項治理行動的通知》中，要求對一些文化教育類培訓(xùn)機構(gòu)開展“應(yīng)試”導(dǎo)向的培訓(xùn)進行治理，解決人民群眾反映強烈的中小學(xué)生過重課外負擔(dān)問題，確保中小學(xué)生健康成長全面發(fā)展。[5] 這一系列相關(guān)的政策新舉措、新動向，昭示著我國民辦教育將進入高質(zhì)量、規(guī)范化發(fā)展的新階段。
（二）地方層面的民辦教育政策
2017 年以來，為推進實施民辦教育的新法新政，各地方省份先后出臺或正在醞釀出臺關(guān)于貫徹落實新《民辦教育促進法》的實施意見，以及規(guī)范民辦教育某一領(lǐng)域發(fā)展的專門性文件。
2017 年9 月30 日，遼寧在全國率先發(fā)布了民辦教育新法新政的地方實施意見。目前，已有遼寧、安徽、甘肅、天津、云南、湖北、上海、浙江、河北、內(nèi)蒙古、陜西、河南、海南、江蘇、青海、廣東、寧夏、山東、重慶共19 個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）先后出臺了落實民辦教育新法新政的實施意見。這顯示出越來越多的省份積極地將落實民辦教育新規(guī)提上政策議程，付諸政策實踐。從中央到地方全方位、立體化的民辦教育新制度體系日漸完善，民辦教育改革發(fā)展的制度環(huán)境越來越優(yōu)良。
各地方省份出臺的政策文件，秉持了新《民辦教育促進法》的精神要義，與國務(wù)院、教育部等中央部門發(fā)布的民辦教育政策文件具有內(nèi)在的銜接性和一致性，主要內(nèi)容涵蓋了加強黨對民辦學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)、創(chuàng)新體制機制、完善扶持制度、加快現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)、提高教育質(zhì)量、提高管理服務(wù)水平等多個方面，旨在通過全面深化改革構(gòu)建起科學(xué)合理的民辦教育體系。
此外，一些省（市）在出臺民辦教育新法新政的實施意見之外，還制定了針對民辦教育某一領(lǐng)域、更為詳細具體的政策文件。如2017年7月24日，河南省教育廳發(fā)布了《關(guān)于進一步規(guī)范民辦學(xué)校辦學(xué)行為促進民辦教育健康發(fā)展的通知》，針對一些民辦學(xué)校管理松弛、個別民辦學(xué)校法治觀念淡薄等問題，要求強化規(guī)范民辦學(xué)校辦學(xué)行為。[6]2017年12月29日，上海市人民政府辦公廳發(fā)布了《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)市教委等四部門制訂的<上海市民辦培訓(xùn)機構(gòu)設(shè)置標準><上海市營利性民辦培訓(xùn)機構(gòu)管理辦法><上海市非營利性民辦培訓(xùn)機構(gòu)管理辦法>的通知》，被稱作規(guī)范民辦培訓(xùn)機構(gòu)的“一標準、兩辦法”，對于民辦培訓(xùn)機構(gòu)設(shè)置標準、以及營利性和非營利性兩類培訓(xùn)機構(gòu)的管理辦法進行了較為詳細的規(guī)定。[7]
從中央到地方逐步構(gòu)筑形成的民辦教育改革發(fā)展新制度體系，是貫徹落實黨的十九大精神和國家教育改革戰(zhàn)略部署的重要行動，是一項具有全局性、系統(tǒng)性的重大制度安排，有著縝密、自洽的邏輯架構(gòu)和鮮明的制度特色。這具體體現(xiàn)在三個方面：
一是遵循了重大改革必須有法律依據(jù)的原則。根據(jù)中央決策，先修訂《教育法》，再修訂《民辦教育促進法》，明確了允許興辦營利性民辦學(xué)校、實行分類管理的改革方向。
二是形成了統(tǒng)籌謀劃、系統(tǒng)推進的改革路徑和實施策略。通過修訂相關(guān)法律，黨中央、國務(wù)院和教育部等部門頒發(fā)相關(guān)文件，以及地方省份制定實施意見的方式，使得有關(guān)法律、黨中央和國務(wù)院文件、部門配套政策和地方貫徹執(zhí)行政策上下一體、相互銜接，構(gòu)建了趨于完備和成熟的民辦教育分類管理改革制度和實施體系，從而有利于推動中央關(guān)于民辦教育的重大戰(zhàn)略部署平穩(wěn)有序落地。
三是注重了原則性與靈活性的統(tǒng)一。在確立分類管理改革原則與制度框架的前提下，有關(guān)法律為國務(wù)院、教育部等部門文件的制定，以及中央政府為地方政府貫徹執(zhí)行文件的出臺，都留下了必要合理、利于創(chuàng)新的制度空間，從而在堅持原則性的同時注重靈活性、可操作性，便于從實際出發(fā)檢驗、調(diào)適分類管理制度，平穩(wěn)推進民辦教育的改革發(fā)展。
二、新時代民辦教育改革發(fā)展的重點策略
新《民辦教育促進法》及一系列配套政策，構(gòu)筑了從中央到地方的民辦教育新制度體系，開啟了民辦教育改革發(fā)展的新時代、新征程。但是，民辦教育新制度體系的有效實施還面臨著一些問題與挑戰(zhàn)，民辦教育事業(yè)的發(fā)展和繁榮也絕非朝夕之功，需要決策者、舉辦者、參與者和研究者共同注力。推進新時代民辦教育的改革發(fā)展，應(yīng)重點從以下五個方面著手：
（一）全面加強民辦學(xué)校黨的建設(shè)，強化黨的領(lǐng)導(dǎo)
要進一步切實加強民辦學(xué)校黨的建設(shè)，落實民辦學(xué)校黨建工作責(zé)任制，完善民辦學(xué)校黨組織設(shè)置，多途徑選派黨政干部在民辦學(xué)校中擔(dān)任職務(wù)。強化黨的領(lǐng)導(dǎo)，健全黨組織參與民辦學(xué)校決策制度，重大事項要征得黨組織同意，發(fā)揮民辦學(xué)校黨組織的政治核心作用，維護民辦學(xué)校和諧穩(wěn)定，牢牢把握社會主義辦學(xué)方向。教育等相關(guān)行政職能部門應(yīng)加大對民辦學(xué)校辦學(xué)的政策引導(dǎo)與業(yè)務(wù)指導(dǎo)，準確傳達黨中央加強民辦學(xué)校黨建工作的精神和要求，敦促民辦學(xué)校將黨建工作、思想政治教育工作納入學(xué)校事業(yè)發(fā)展和人才隊伍培養(yǎng)規(guī)劃。要強化黨對民辦學(xué)校的堅強領(lǐng)導(dǎo)，通過發(fā)揮民辦學(xué)校黨組織的應(yīng)有職能，深入推進習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想進教材、進課堂、進頭腦，把社會主義核心價值觀融入教育教學(xué)全過程、教書育人各環(huán)節(jié)，不斷增強廣大師生中國特色社會主義道路自信、理論自信、制度自信、文化自信。與時俱進，創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)思想政治教育方式，提高思想政治教育的針對性、實效性，增強民辦學(xué)校思想政治教育工作的吸引力、感染力。
（二）引導(dǎo)民辦教育堅持育人為本，公益為先
新時代民辦教育的改革發(fā)展，應(yīng)認真貫徹落實黨的十九大精神，以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹黨的教育方針，堅持社會主義辦學(xué)方向，堅持立德樹人，培育和踐行社會主義核心價值觀。從國家發(fā)展戰(zhàn)略高度出發(fā)，不斷完善從中央到地方的民辦教育新制度體系，全面落實法律法規(guī)和各項政策措施，堅持育人為本、德育為先，分類管理、公益導(dǎo)向，優(yōu)化環(huán)境、綜合施策，依法管理、規(guī)范辦學(xué)，鼓勵創(chuàng)新、上下聯(lián)動的基本原則，培養(yǎng)德智體美全面發(fā)展的社會主義建設(shè)者和接班人。積極引導(dǎo)民辦學(xué)校服務(wù)社會需求，始終把社會效益放在首位，更新辦學(xué)理念，深化教育教學(xué)改革，加強內(nèi)涵建設(shè)，創(chuàng)新辦學(xué)模式。
（三）強化地方政府責(zé)任，穩(wěn)妥推進分類管理
從中央到地方全面推進民辦教育的分類管理改革，是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要各級政府、相關(guān)責(zé)任部門的密切配合。在民辦教育新法新政的落實過程中，地方政府的責(zé)任尤其重大，需要各級地方政府提高管理服務(wù)水平，穩(wěn)妥推進。
地方政府應(yīng)從解決實際問題出發(fā)，按照國家新法新政的總體部署，瞄準分類管理改革的核心靶向，明確任務(wù)分工方案、部門責(zé)任、路線圖和時間表，系統(tǒng)地梳理本級政府層面應(yīng)該出臺的配套政策，為民辦教育營造分類管理、分類支持的政策環(huán)境。如省級政府層面可以采取“1+X”的形式，堅持“先總后分”和“成熟一個、出臺一個”的原則，最大限度地降低分類改革推行所需的制度成本。在各項舉措的推進過程中，應(yīng)堅持因地制宜，回應(yīng)廣大民辦教育舉辦者、參與者的關(guān)切，把握好改革的力度、速度和民辦教育實際可承受的限度，處理好改革、發(fā)展和穩(wěn)定的關(guān)系，既堅持積極鼓勵扶持，又注重加強監(jiān)督管理，做到較好的風(fēng)險防范。還應(yīng)不斷完善配套措施，推動下級政府結(jié)合實際精準施策，充分考慮民辦教育發(fā)展的特點和現(xiàn)實情況，引導(dǎo)民辦學(xué)校進行合理的分類登記，妥善處理現(xiàn)有民辦學(xué)校的過渡問題，保障民辦學(xué)校受教育者、教職工和舉辦者的合法權(quán)益，確保分類管理改革平穩(wěn)有序推進。此外，教育部等有關(guān)部門應(yīng)密切關(guān)注地方政府推進民辦教育分類管理的政策舉措，及時研究解決改革過程中出現(xiàn)的新情況、新問題，注意總結(jié)推廣改革中的成功經(jīng)驗和典型做法，加強對分類管理改革的引導(dǎo)與指導(dǎo)，確保各項改革措施能夠落到實處、取得實效。
（四）健全綜合監(jiān)管機制，促進民辦教育規(guī)范發(fā)展
健全綜合監(jiān)管機制，一是要強化監(jiān)管主體建設(shè)，構(gòu)建協(xié)同監(jiān)管體制。加強教育執(zhí)法隊伍建設(shè)，建立由審批機關(guān)牽頭的聯(lián)合執(zhí)法機制，加大對違法違規(guī)辦學(xué)行為的查處力度。教育、人力資源社會保障部門加強行業(yè)管理，會同工商、民政、公安等有關(guān)部門，形成各環(huán)節(jié)分工牽頭負責(zé)、共同協(xié)作履職的機制。二是健全監(jiān)管方式，優(yōu)化治理模式。充分發(fā)揮教育督導(dǎo)、信用分級等監(jiān)管措施的效能，借助大數(shù)據(jù)采集和開放，提高大數(shù)據(jù)分析應(yīng)用能力，建立基于大數(shù)據(jù)的縱向協(xié)調(diào)、橫向配合、快速反應(yīng)的指揮體系，推進智能監(jiān)管。建立健全信息披露機制，公開民辦學(xué)校證照基本信息、年度審查評估及日常監(jiān)督檢查結(jié)果、督導(dǎo)情況、行政處罰等信息，為社會公眾對民辦學(xué)校的監(jiān)督創(chuàng)造有利條件，由過去政府單一監(jiān)管模式轉(zhuǎn)變?yōu)檎⑸鐣蛯W(xué)校共同參與的治理機制。三是完善民辦學(xué)校內(nèi)部治理機制，并強化民辦教育行業(yè)自律。敦促民辦學(xué)校完善法人治理結(jié)構(gòu)，制定科學(xué)合理的學(xué)校章程，探索建立依法辦學(xué)、自主管理、民主監(jiān)督、社會參與的現(xiàn)代學(xué)校制度，促進學(xué)校治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。還要強化民辦教育行業(yè)自律約束與誠信建設(shè)，充分發(fā)揮行業(yè)組織在交流合作、協(xié)同創(chuàng)新、風(fēng)險防范、履行社會責(zé)任等方面的引導(dǎo)作用、橋梁紐帶作用。
（五）堅持特色優(yōu)質(zhì)發(fā)展，不斷提高辦學(xué)質(zhì)量
新時代民辦教育的改革發(fā)展，應(yīng)把培育優(yōu)質(zhì)民辦教育資源放在重要位置，整體提升教育教學(xué)質(zhì)量。政府應(yīng)加強引導(dǎo)，鼓勵支持高水平有特色民辦學(xué)校培育優(yōu)質(zhì)學(xué)科、專業(yè)、課程、師資、管理，著力打造一批具有國際影響力和競爭力的民辦教育品牌，著力培養(yǎng)一批有理想、有境界、有情懷、有擔(dān)當?shù)拿褶k教育家。支持普惠性民辦幼兒園和民辦中小學(xué)校的特色優(yōu)質(zhì)發(fā)展，滿足多樣化社會需求。引導(dǎo)民辦職業(yè)院校明確技術(shù)技能人才培養(yǎng)定位，服務(wù)區(qū)域經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，深化產(chǎn)教融合、校企合作。支持具有一定品牌影響力的民辦學(xué)校通過兼并重組、協(xié)議合作、委托代管等方式，擴大民辦優(yōu)質(zhì)教育資源覆蓋面。民辦學(xué)校應(yīng)立足自身辦學(xué)資源，潛心挖掘辦學(xué)特色，實施內(nèi)涵發(fā)展、特色發(fā)展和錯位發(fā)展戰(zhàn)略，加強品牌專業(yè)建設(shè)，在培育特色學(xué)科、特色人才方面多下功夫。此外，還應(yīng)加大對民辦教育的正面宣傳引導(dǎo)，引發(fā)更多的社會關(guān)注，營造全社會關(guān)心民辦教育改革發(fā)展的良好氛圍，努力打造優(yōu)質(zhì)、美好、繁榮的民辦教育，滿足人民日益增長的對美好教育的需要。
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The System and Key Strategies for the Reform and Development of Private Education in the New Era
Wu Ni & Wang Shuai
Abstract: Since the 18th National Congress of Communist Party of China, the system innovation of private education has constantly achieved new breakthroughs. Taking the new " Private Education Promotion Law" as a milestone, a series of laws and policy documents on private education from the central government to the local governments have been enacted in succession, which establish a new system of private education from the central government to local governments. The new system focuses on five aspects: strengthening party building, overall design, classification management, standardizing supervision, and improving quality. It aims to deepen the reform of the management system and the school-running mechanism, and optimize the institutional environment for the development of private education. In the reform and development of private education in the new era, we must comprehensively strengthen leadership of the party in private schools; guide private education to adhere to the principle of educating people and the public Interest; strengthen local governments responsibility, steadily promote classified management; improve the comprehensive supervision mechanism and guide normative development of private education; insist on the development of characteristics and quality, and guide private schools to improve the education quality.
Key words: the new era，private education，reform and development，system
Authors: Wu Ni，Director，researcher and doctoral supervisor of Education Development and Reform Institute，National Institute of Educational Sciences; Wang Shuai，postdoctoral candidate of Education Development and Reform Institute，National Institute of Educational Sciences (Beijing 100088)